综改扬帆正当时——大同市转型综改先行先试的探索与思考

2010年12月，国务院批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，在调整产业结构、创新管理模式、优化资源配置等诸多方面给予先行先试的倾斜政策。这对煤炭资源几近枯竭、自然生态破坏严重、产业结构畸形失衡、产出过剩欠账较多的大同来说，不啻春风丽日，雨露甘霖。大同的决策层经过深入研究一致认为，先行先试意味着可以大胆地想，大胆地干，走别人没有走过的路，做别人没有做过的事；意味着布局谋篇要新要快，抓住重点，突出特色，积极推行有益于经济社会发展进步的尝试和探索；意味着必须勇于担当，勇于突破，可能走弯路，不能走老路，得民心的就试，合民意的就干，在不等、不靠、不怕、不懈的创新氛围中，建设一个富有品位、魅力四射的新大同。

一、不闯红线，不等文件，确立先行先试的发展理念

大同是个典型的资源型城市，一煤独大的产业结构和唯煤是从的发展模式形成强大的惯性，左右着人们的思想和行为，依赖、保守、封闭、瞻前顾后、怕这怕那成为多年难以治愈的顽症。在这种情况下要进行转型跨越、先行先试，最为迫切的是思想的大解放、观念的大转变、行动的大突破。市委、市政府深度理解：转型跨越、先行先试，是要带着一个城市迈着新的步伐、朝着新的目标实现战略大转移，是要抢抓机遇，攻坚克难，解决过去未能解决的根本性、全局性、长远性的发展问题，是要在无经可取、无章可循的陌生条件下独立独行、摸爬滚打，闯出新路子，打开新局面。所以，先行先试，就要突出一个“先”字，思路、措施、动作都须处于领跑地位，绝不能等待观望、踟蹰不前，坐而论道、贻误战机；先行先试，就要突出一个“敢”字，上面有政策、有依据的可以放心大胆地干，上面没政策、没依据的也要放心大胆地干，只要是群众认可的、满意的，就是改革向往的、追求的，任何顾虑和戒心都不能成为阻挡先行先试的理由和借口；先行先试，就要突出一个“大”字，大眼界、大气魄、大手笔、大作为，小打小闹、修修补补不仅不会给一个城市带来生机和活力，还有可能造成资金的重复投入和精力的分散浪费；先行先试还要突出一个“法”字，既灵活变通，又有所遵循。先行先试绝不是胡闯蛮干，为所欲为，国家的“高压线”不能碰，老百姓的“生命线”不能动。形成这样的共识后，大同市转型跨越、先行先试的大幕逐渐拉开。

二、放眼全国，立足大同，把握先行先试的发展重点

山西是全国第9个综合配套改革试验区，也是全国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区。作为全省排行老二的大同市，如何带好头，起好步，找准先行先试的有力抓手和关键点、切入点，走出一条资源型老工业城市转型跨越发展的成功之路，是一个十分重大而又紧迫的现实命题。市委组织全市上下深刻领会省第十次党代会精神和全省转型综改试验区先行先试推进大会精神，围绕先行什么、先试什么、怎么行、怎么试，大同在转型跨越、先行先试中的有利条件、不利因素等实际问题进行广泛深入的酝酿讨论，再度派人到阜新、武汉、成都等已经综改和正在综改的城市观摩考察，得出的结论是：参考借鉴全国先进经验，充分凸显大同地域特色，用足用活先行先试政策，着力产业、生态、城乡、社会发展。2011年11月，《大同市国家资源型经济转型综合配套改革试验区先行试点行动方案》出台，明确了综改试验区先行试点的指导思想、行动目标、重点任务和保障措施，围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、社会管理四大领域，精选16个标杆项目作为先行先试的主战场和突破口，同时启动“一市两园”、“一市两县”、“一县一企”示范工程，以此为标志，大同先行先试的几枚棋子，重重地落在了转型综改的棋盘上。

1、循环持续，升级换代，在产业转型上先行先试。坚持科学发展、绿色发展，坚持科技创新、技术进步，延伸产业链，培植产业群，变一元支撑为多元支撑，走产业园区化、企业集团化、节能减排、环保高效的生态工业强市之路，是大同先行先试的主导思想，也是产业转型的不二选择。当初大同确立“转型发展、绿色崛起”的发展战略时，就把改变一煤独大的产业畸型结构，拉长煤炭产业链，进行煤炭深加工，壮大旅游业、制造业、文化业的发展声势和规模，作为产业转型的奋斗目标。从2011年起大同市政府、同煤集团先后投资165亿元，建设大同协和新能源科技有限公司多晶硅光伏产业循环经济园；投资252亿元，建设同煤集团40亿立方米/年煤制天然气制造园；投资336亿元，建设同煤集团300万吨甲醇、24万吨聚甲醛、65万吨烯烃及聚甲醛加工园；投资1.7亿元，建设大同市文化创意产业园；投资1000万元，构建新荣区循环经济体制机制和产业发展平台。此外，灵丘县作为大同市转型综改、先行先试的试点，投资50亿元，在南部山区规划建设目前全国面积最大，相对封闭的连片有机农业园区，作为县域经济转型发展和产业扶贫的重要路经。现在这些项目有的在积极筹建，有的已初具规模，有的已见到效益，成为大同市产业转型的第一道风景和第一块基石。

2、绿化美化，科学治理，在生态修复上先行先试。大同是全国重要的产煤、采矿区，多年连续不断的挖掘造成一些地表严重塌陷，周围生态遭到破坏，既影响了群众的日常生活，也制约了土地的有效使用，以致一度时期成为激发社会矛盾，引起群众上访的重要诱因。为了解决这一难题，市委、市政府响亮提出“生态也是生产力”的口号，将生态修复、环境治理纳入转型综改、先行先试的整体布局，确定市区和灵丘县、新荣区两个县区为全市的试点。灵丘县先后投资500多万元，创新非煤矿产资源管理办法，实施矿山环境恢复治理制度改革，探索建立多元投入和产权分配等非煤矿山生态修复补偿机制，以非煤矿山生态环境治理建设工程为龙头，对全县各类矿区全面实施生态环境治理修复,全面建设环境优美、空气怡人的生态县、生态乡（镇）、生态村及生态园。新荣区投资200万元，下大力气恢复治理煤炭企业周边环境，专门设立恢复治理保证基金，建立健全资金使用制度。动员全区力量植树造林，还原美化被煤矿损坏的地理风貌，栽种松树、榆树、灌木、花卉等上万亩，分片护理，责任到人，有的称作巾帼林，有的称作青年林，有的称作先锋园，形成绿树鲜花相互映衬的美丽风景。左云县、阳高县、大同县等县区加大投入，加强保护，分别打造出自己的万亩观赏园、百公里绿化长廊和立体生态大景区。市区投资10.8亿元，对国际太阳能十项全能竞赛场馆环境推进整治绿化，使其成为大同今后举行重大赛事的一个重要场所。

3、提升品位，关注民生，在城乡统筹上先行先试。大同是全国首批公布的13个较大城市和24个历史文化名城之一，有过北魏定都百年的辉煌历史，有着星罗棋布的地上地下文物，蕴藏着煤炭、花岗岩、珍珠岩、金、银、铜、铁、锰等丰富的矿产资源，也是北方重要的产粮基地，曾在“二五”到“九五”期间为国家建设事业做出过无私而又卓越的贡献。但是由于种种原因，大同有较长一个时期萎缩了，落后了：城市建设止步不前，城乡二元结构矛盾凸显，各项经济指标停滞下滑，在全省的位次逐渐后移，以致有了“大同不如个怀仁县”的说法。从2008年起，大同在“转型发展、绿色崛起”发展战略的引领下，掀开了“一轴双城”、“一主两翼”城市建设的大幕，仅用四年时间，就使这座萎靡不振的古城焕发出生机：一幢幢高楼拔地而起，宽阔的公路四通八达，城墙城楼赫然矗立，绿树掩映绿草如茵，云冈、文瀛气势恢宏，古城、新城遥相对应。令人遗憾的是，城市建设好了，经济却没有盘活，市区变化大了，县区却还是老样。问题出在哪里？还是胆子太小，政策不活，等待观望、瞻前顾后的心理仍然束缚着人们的手脚。转型跨越、先行先试给大同注入了新的生机和活力。这项政策的出台，不仅给大同人壮了胆子，也指明了路经。市委、市政府按照省委关于加快推进转型综改试验区建设若干意见的指示精神，在土地使用、资金筹集、项目审批等关键环节简政放权，分类对待，兼顾城乡，整体推进，总投资180多亿元，启动大同市历史文化名城保护、太阳能十项全能竞赛场馆建设、云冈石窟保护及环境综合治理等10多个重大工程项目。这样的城市建设，无论是规模、速度，还是形象、品位，都超出了人们以往的想象。2011年，大同被确定为全国9大古都之一。2013年，又荣获国家园林城市称号。在此基础上大同将惠民利民的触角向试点县区延伸：灵丘县是全市先行先试的试点县，也是市委、市政府倾力打造的样板县，因此，支持力度大，起点要求高，改革步伐快，自主能力强。县委、县政府深入理解上级政策，认真分析县域特征，广泛了解民情民意，科学制定行动计划，从诸多方面进行了大胆的探索。在土地管理方面创新尾矿库用地管理模式。对厂矿新建尾矿库只占用荒山荒坡等未利用土地的，采取用地单位和村委会签定协议、县有关单位调查审核、缴纳一定数量复垦保证金的办法，合理使用闲置土地，为企业发展创造条件，打开绿灯。这个办法做到“四条红线”不闯：即耕地保护红线不闯，用地结束后全部复垦、绿化、造林；农民集体利益红线不闯，严格遵守用地单位与村委会签订的土地有偿使用协议书；安全红线不闯，确保下游三公里没有村庄。在金融融资方面，创新政、银、企合作融资新机制、“银行十保险”商品融资新模式和金融城镇化建设、新农村建设融资新模式，运用“助保金”贷款、企业商品质押贷款、政府财政担保贷款等方式，拓宽融资渠道，提高融资效率，减少融资风险。在行政审批方面，建立行政审批示范管理平台，县政府本着“集约、效能、便民”的原则，以创建全国先行、全省先进、全市一流服务体系为目标，投资1200多万元，构建了“一大网站，457个服务窗口、14大系统，三个支撑”的服务网络，形成了县、乡、村三级联动、政务公开、政务服务、便民服务四位一体的现代化办公流程，大大减少了审批环节，缩短了审批时间，提高了审批效率。在非煤矿产开发利用方面创新矿产税费准销票征管机制。成立县矿产资源税费管理办公室，按照“统一标准、集中收费（税）、定额分解”的管理办法，对矿山开采及加工企业实行“设卡管理、电子监控、准销票收费（税）”，使征管模式由传统的分散征收变成了统一集中征收，有效降低了征收难度，做到了应缴尽缴。在农民就地城镇化和产业扶贫方面，创新有机农业园区模式。利用自然水源、土壤、空气的原生态资源和区位优势，在南部山区建设国内面积最大、相对封闭的连片有机农业园区，占地1185平方公里，开设项目一百多个，总投资50亿元，惠及农民4.7万人，为农村就地城镇化、城乡发展一体化和壮大生态旅游产业、提高农产品附加值开辟了一条前景广阔的道路。阳高县在富民、惠民上大胆创新，融合国家和政府划拨的9项资金，建起了整洁、美丽的和富移民新村。政府采取先行投入、土地免费、无息贷款、村民自筹“四合一”的办法，建起一院一大棚的院落220户，妥善安置移民800多人。这种新模式，使农民依靠大棚种菜种菌，足不出户就能养家糊口、发家致富，为全市解决移民安置问题树立了一个典型。

三、巩固成果，寻找差距，挖掘先行先试的巨大潜力

大同市转型跨越、先行先试已经有了良好的起步，在某些领域、某些方面也已取得丰硕成果。但是，农业僵、工业衰、旅游散、文化闲的状况还未得到根本改变，在用足用活政策、大胆自主创新、拓宽改革视野、整合有生力量等方面还有巨大的潜力可挖，未来的先行先试还应在以下几个方面作出努力。

一是冲出浅滩，步入改革开放的深水区。转型综改、先行先试已近4年，大同这个典型的资源型城市在调整产业结构、转变发展方式、改变城乡面貌、关注社会民生等方面取得了长足的进步，得到了群众的认可，但是，胆子还没有完全放开，步履还显得沉重迟缓，有时只在改革的浅滩上徘徊，不敢跃入先行先试的深水区。因而一些想法、做法只是在原有的基础上变大拉长，与兄弟城市的勇吃螃蟹相比，尚有很大差距。比如深圳的人事制度改革，河北的土地使用政策，内蒙的用电优先机制，我们也已想到，但是没有做到。往往是服从遵循的多，创新突破的少，以至出现文件等实践、实践等文件的现象。基层同志反映，在简政放权上，上面也是诸多保留，放开左手揪住右手，放开右手揪住耳朵，始终陷于掌控牵制之中不得自在。这就给先行先试造成不必要的障碍和掣肘。

二是整合力量，形成整体出击的强劲态势。集中兵力打大仗、打硬仗是转型跨越、先行先试的战略途经，也是形势任务的迫切需求，任何小打小闹都不足以承载转型跨越的历史重任。从目前情况看，大同存在精力分散、资源分散、区域优势发挥不充分不到位的问题。比如土地划拨使用范围小、碎片化。尽管总量加起来也不算少，但是只能建些小厂小房，无法开展大规模的项目建设，一些县区的招商引资大部分因为土地的局限而流产。比如旅游资源的各自为阵、单打独斗。大同旅游资源极为丰富，市区有云冈石窟、华严寺、九龙壁、善化寺、法华寺、城墙、文庙等，浑源有恒山、悬空寺，灵丘有空中大草原、桃花洞、觉山寺，广灵有水神堂，大同县有火山群、昊天寺，阳高县有六棱山观音寺，天镇、新荣、左云等县区有古长城、古城堡，而且各个地方都有自己的名特产、名小吃，如浑源的凉粉、黄芪，广灵的小米、豆腐干，灵丘的苦荞粉、黄烧饼，大同县的黄花、五彩玉等。如果把这些资源捆绑起来，加以整合，加以开发，加以宣传，加以利用，就会形成一个强大的磁场，大同成为旅游大市，旅游成为支柱产业，解决就业问题、脱贫问题，转型跨越、绿色崛起便大有希望。现实的情形是市里干市里的，县区干县区的，各拉各的磨，各费各的劲，吃、住、行、游、购、娱都未达到应有的规模，收到的经济效益也就可想而知。这个问题如不尽快解决，旅游要成为支柱产业便有很大的难度。

三是拓宽视野，探索先行先试的好方法、好途径。他山之石，可以攻玉。借鉴兄弟城市特别是沿海发达城市以往的好经验、好做法，根据自身特点，创新发展思路，捕捉发展契机，是大同转型跨越、先行先试的必修课。多年来的实践证明，视野不宽、方法不活、机制不新是我们的短板。大同财政负担为什么过重？一个主要原因就是融资观念不强、融资政令不畅、融资渠道不宽，城市建设也好，项目建设也好，每一分钱、每一粒米几乎都是从政府口袋里抠出来的。遇到该花钱的时候，总是东拼西凑，硬挺苦熬，其结果是捉襟见肘，负债累累。其实，对别的省份、别的城市吸纳民间、社会资金办大事、办要事的好经验、好做法我们是完全可以借鉴采用的。还有就是该争取的政策就要尽力争取。阳高县和塔山工业园区的同志反映，与我们毗邻的内蒙可以搞近水楼台先得月，电厂六台机组自备电网，先供本地使用，多余的才上大网，每度电仅为0.35元。我们也是发电大市，发出的电却先上大网，然后再高价买回，每度电为0.55元。这样的差别细算起来，恐怕是一个不小的数字吧？

乘风破浪掀新潮，此处扬帆正当时。大同转型跨越、先行先试的机遇是难得的，起步是良好的，潜力是巨大的，空间是广阔的。对此，我们充满信心。

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