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10省区市获准试点——

地方政府债券自发自还“破冰”

崔文苑 曾金华

2014年05月22日09:29   来源:经济日报

原标题:地方政府债券自发自还“破冰”

5月21日,财政部发布消息称,经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。同时,财政部发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(以下简称《办法》),对债券发行额度管理、期限、利率确定,以及开展债券信用评级、推行市场化运作等予以明确。

这释放出国家对地方债发行有限放松管制的信号,也是推进完善财权与事权相匹配、解决地方政府融资难的一项重要举措。

自发自还首开先河 规范流程加强监管

为增加地方政府融资渠道,我国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年,所有地方政府债券均由财政部代理发行。

地方政府自行发债始于2011年。2011年10月20日,财政部公布了《2011年地方政府自行发债试点办法》,试点的省市有4个:上海市、浙江省、广东省、深圳市。时隔不到两年,增加了江苏省、山东省,试点范围扩大到6省市。但这一试点仅限于地方政府自行发债,而政府债券的还本付息仍由财政部代办。

此次发布的《办法》将2011年试点的“自发”拓展为“自发自还”,明确“试点地区承担债券还本付息责任”,并在原先6个试点省市的基础上,增加到10个省区市。“试点内容和区域都进一步扩大。”财政部财政科学研究所所长贾康表示,试点地区选择了东部省市也选择了中西部省份,是考虑到试点多样性,为将来的全国推广提供参考。

根据《办法》,“自发自还”是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。《办法》对自发自还“全流程”作出规定:在债券发行上,从年度发行额管理,到如何选择信用评级机构开展债券信用评级,从债券利率确定到承销团的选择等进行明确;在债券的承销上,明确规定如何选择承销商及承销比例;在债券的偿还上,如何通过纳入预算,来降低风险等等。

“《办法》在具体操作层面做了全面系统的界定,意在使地方政府举债融资更加规范。”财政部财政科学研究所副所长白景明说。

根据《办法》,债券期限分别为5年、7年和10年。“发行债券期限偏长,是考虑到项目收益低,长期债券可缓解地方政府偿债压力。”中国社科院财贸所副研究员张德勇表示,此次允许地方政府自行发债,主要是考虑到各地城镇化建设资金需求,发行债券预计将主要用于保障性住房、农村基础设施建设、文化等公益性基础设施建设,试点也是为全国范围内推广发债提供基础。

开展债券信用评级 推行市场化运作

自行发债,意味着债券由地方政府自行组织发行,除登记托管等事项以外,主要是发债定价权的下放,即市场因素对地方债价格的影响更明显。在此次《办法》中,不少细节都注入了“市场化元素”,体现了推行市场化运作的改革思路。

《办法》引人关注的创新之一,是择优选择信用评级机构,按照有关规定开展债券信用评级。“开展债券信用评级,这是试点的新实践,意义重大,有助于加强债券发行的规范化。”贾康说。

对地方债券进行信用评级,引入市场监督机制,是国际通行的做法。中诚信评级国际政府与公共融资评级部高级分析师关飞认为,评级机构的重要作用是将政府债券作为一种品种,纳入到信用风险识别的序列中,为投资人提供重要的参考。

另外,信用评级也有利于增强财政信息和债务管理透明度,促进和完善政府信用,有利于规范地方政府债务,降低地方财政风险。

《办法》要求,试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等;信息披露遵循诚实信用原则,不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。“开展债券信用评级,社会机构来评测,有利于让地方政府的资产状况等情况更多地进入公众视线,接受公众监督。”贾康说。

同时,在债券利率设定上,《办法》规定,以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。白景明表示,参考的“市场利率”即指银行存款利率。“市场同期的利率,是反映货币资金供求的一个标志。同时参考国债利率和市场利率,使得自发自还的地方债券利率水平更加合理。”白景明强调说,合理的债券利率水平,也将有助于地方政府控制发债成本,是降低债务风险的重要举措。

为加强承销环节的管理,《办法》作出明确规定,试点地区采用承销方式发行政府债券时,需要通过招投标方式进行,而且单个承销团成员的最高承销限额不得超过每期债券发行额的30%。这将有助于杜绝“垄断”承销,促进市场公平。

纳入预算管理 推动制度化建设

“地方政府性债务纳入预算管理,是一个大方向。《办法》明确提出,在试点地区积极推进债券资金收支实行预算管理,将起到先行先试的作用。”白景明说。

《中华人民共和国预算法》第28条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。此次《办法》规定试点地区“在国务院批准的发债规模限额内”自发自还地方政府债券,符合法律规定。因此,发挥好试点的改革先锋作用,重要的一方面就是探索预算管理纳入机制。

“这意味着要把政府债券收入和支出纳入预算,报请同级人民代表大会审查批准,各相关部门和单位要严格按照预算安排支出,不得随意变更资金用途。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示,“自还”意味着信用风险的存在,应该在信用评级、信息披露、承销流程等方面,加强监管和风险防控。他同时建议进一步强调“财政法定”的理念,加快推进预算法修改,并考虑制定公债法,以规范国债、地方债券的发行与偿还。

广东省财政厅财科所所长黎旭东认为,债券自发自还试点是一个进步,为地方发债提供了一种新的工具和手段,同时将地方债务推向显性化,有利于地方债务的管理。“但同时需要地方政府更加自律,力争形成良性机制。”


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(责编:常雪梅、程宏毅)
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