领导小组里的中国治理模式

2 揭开神秘

2013年10月，美国《华尔街日报》刊长文介绍了一位沉静而神秘的中国官员—刘鹤。刘鹤的神秘来自两方面，一是他的幕僚身份，二是他的头衔—中央财经领导小组办公室主任。对于大多数人来说，领导小组甚至比刘鹤本人更神秘。

领导小组的神秘是与它的运作方式有关的。在周望看来，领导小组的神秘感来自其隐匿化的特征—既不进入党的组织机构名录，也不挂机构牌子。但是，周望指出，经过长时间的运作实践，领导小组的诸多手段沉淀积累了下来，成为完成特定工作的一项制度性安排。领导小组在级别、成员来源、运作形式方面，都是有规律可循的。

陌生往往酝酿出神秘感，领导小组正是如此。其实，领导小组只是一种议事协调机构而已，其构成并不复杂，一般由组长、副组长、组员和办公室组成。组长和副组长由权力层级较高的领导担任，组员是与小组事务相关的下一级领导，办公室一般设在与小组事务关系最密切的机关中，并由该部门的正职或副职兼任办公室主任。办公室通过会议、文件的形式，对小组所管辖的工作进行协调。

领导小组有长期和短期之分。对于全局性、战略性的事务，一般设置长期领导小组。例如至今存在的中央财经领导小组，成立于1980年，已历时34年；国务院扶贫开发领导小组，成立于1986年，已历时28年。

对于突发性的、临时性的事件，一般设置短期领导小组。例如2008年5月13日，即汶川地震发生后的第2天，中央军委成立了全军抗震救灾领导小组。

领导小组一般是有层级的，上级成立领导小组后，下级成立对应的领导小组。如中央成立全面深化改革领导小组后，省、市、县甚至有的镇，也成立了全面深化改革领导小组。目前，31省（区、市）已全部成立全面深化改革领导小组，且规格配置与中央相对应，均由党委“一把手”出任组长。近日，中石油、中铝、中航科工等央企也纷纷成立全面深化改革领导小组。当然，对于一些只需要上级部门协调的事务，下级就不再成立对应的领导小组。

领导小组是高密度集合型的政治权力结构，充分借用高层领导的原有权力，因而具有高于常设机构的权威性。这种权威对于解决复杂问题是很管用的。

对于领导小组功用，官方鲜有正式说法，目前唯一可见的公开定论，是1999年7月时任中央政治局常委的胡锦涛指出，领导小组是“谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽”。

有英国媒体评论说，设立领导小组是强化人治的表现。其实并非如此。“从领导小组的运行思路来看，它在某种程度上契合了西方国家对未来政府的期望。”赖静萍说，许多西方政府主张在政府内部尽可能减少常设机构的数量，通过设置临时性机构、配备临时雇员来实现政府职能目标，这有助于组织机构的创新，避免常设机构的行为僵化问题。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平在接受本报记者采访时说，世界上很多国家会设立临时性小组，其负责人由总统或总理担任，主要是在全局性的大政方针基本确定后，在一定时间和空间领域中，抓某些具体的实施性、协调性工作。也有专家指出，领导小组类似于国外政府中的“专门委员会”、“特别委员会”、“特别小组”等。

美国著名学者李侃如说：“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织。”领导小组显然就是其中之一。赖静萍认为，当下中国一方面应正视领导小组的优势，发挥其有效性；另一方面也应加强法律对领导小组立撤、组织结构、运行程序等的规制，达成制度化与有效性的动态平衡，并通过两者的双轮驱动使国家治理更加良性而有序。

3 改革之矛

从2013年12月至2014年3月，短短4个月的时间，中共中央先后成立了改革、网络、军事方面的领导小组，并均由总书记担任组长。动作之频繁、规格之高，实属罕见。那么，近期中央为何密集成立各类领导小组？

“为了推进改革。”中国机构编制委员会副会长吴江在接受本报记者采访时说，中国目前的科层体制，各部门“自扫门前雪”，成立领导小组就是为了打破部门利益，统一配置资源，以推进改革。

领导小组为何能成为推进改革的“法宝”？高小平认为，领导小组作为非常设机构，克服了常设机构的缺点。

高小平解释说，常设机构的缺点可归纳为三个“方式”。一是惯性思维方式，习惯于常态工作套路，对管理风险和不确定性重视不够；二是惯性组织方式，习惯于以内设机构对外开展工作，往往导致平均使用组织资源，该突出的有时不能得到突出；三是惯性行为方式，习惯于让组织中地位较低的人输出管理工作，导致统筹协调的权威性不足。因此，在常设机构中会出现效率和执行能力递减现象。

当常设机构的“驽钝”，遇到了改革的现实时，就显得捉襟见肘、力不能逮。高小平说，当前中国正在进行全面深化改革，这是一项十分艰巨的任务，会遇到很多无法预料的风险，具有较高的不确定性，这就需要改革获得更多的组织保障。在传统组织机构的基础上，建立更加有效、有力的领导小组，是十分必要的。

“作为一个历史悠久、规模超大、构成复杂的政治共同体，中国要进行现代国家建设和治理，实现积极的改革目标和转型，客观上需要有能够迅速积聚各种资源的强大组织性力量，而领导小组适应了这一现代化建设的逻辑。” 赖静萍说，当下已进入改革深水区，各种利益错综复杂。而改革必然会触动各方利益，包括各种部门利益、地方利益、企业利益等。如果缺乏一个高层次、具有权威性的机构，利益协调将很难实现。

中国人民大学教授王义桅认为，中央层面领导小组的成立，展示出了中国式改革的三大“法宝”。一是知行合一，不仅有道路、理论、制度三个自信，还有认识力、行动力、执行力三个能力；二是民主集中，西方政治思维在分权与制衡上做文章，满足于“民主是最不坏的制度”，中国在集中力量办大事、推进各项改革方面显示出中国特色社会主义制度优势；三是统筹兼顾，不仅有应对问题方式的统筹，也有部门之间的统筹，还有内外两个大局的统筹。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年则把近期成立的领导小组解读为“责任小组”。他说，任何一个政治制度，政治责任是最重要的。权力越大，责任就越大，习近平把权力集中起来，显示他愿意承担所有责任，表明他是一个非常有担当的人。

领导小组受到中央青睐，不仅与中国的改革现实相关，也与世界大势相吻合。研究者普遍认为，后现代社会是人类的风险社会，这就意味着政府将面临不确定的公共行政环境。而应对不确定的有效手段就是弹性治理。专家指出，弹性化政府的存在是以任务为导向的，其特点是小型化、灵活化、服务化、团队化。这种临时性组织，美国著名组织发展理论专家沃伦·本尼斯称作“特组织”，美国现代管理学大师彼得·德鲁克称作“任务小组结构”，世界著名未来学家阿尔文·托夫勒称作“专题工作班子”。而在中国，它被称为“领导小组”。（记者　潘旭涛）