中央国家机关在生态文明建设中的职能定位

党的十八大报告把生态文明建设列入重要议题和高度，使中国特色社会主义事业总体布局从“四位一体”发展到“五位一体”。生态文明建设是党执政理念的重大创新，然而近年来，我国政府在生态文明建设中存在不少问题，主要表现为:一是管理缺位。政府职能部门这只“看得见的手”不能合理调整产业结构，污染源和高耗能主体得不到相应的处理。二是职责不清。生态文明建设涉及多个部门，而各部门之间各司其职,协调性的缺乏导致生态文明建设达不到理想状态。三是运行机制不健全。政府在生态保护和治理方面往往单军作战，不能有效调动社会多元主体广泛参与。

我国现有的行政体制、发展转型和生态文明建设的复杂性、系统性决定了政府在生态文明建设中职能转变与创新的必然性。今年年初的国务院机构改革提出要以职能转变为核心，而中央国家机关是代表人民执掌政权的领导机构，担负着从宏观上领导和管理国家政治、经济、文化和社会事务的职能，这意味着在推进生态文明建设过程中，相关部门必须以更系统、完善的视角审视当前人与自然、人与人、人与社会之间的关系，在决策和执行中，必须把资源有限性和生态保护作为核心标准，切实解决生态保护与经济建设、经济结构与经济总量的矛盾，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的基本职能。结合相关部委对十八大报告中生态文明建设的学习贯彻情况，对中央国家机关生态职能的转型与创新，笔者有几点不成熟的体会。

一、强化全局意识，立足协调合作。

目前，相关部委对生态文明建设提出的对策建议更多的是从部门角度考虑。关于全局意识，笔者认为要抓好“两头”，即做好顶层设计和督查执法。

关于顶层设计，相关部委已做了不少，如海洋功能区划、土地利用总体规划、生态保护规划、水资源综合规划、林业发展规划等，但这些规划在全局上还有欠缺。全局意识应跳出部门，从整个国家的角度来考虑问题。十八大报告明确提出要加快实施主体功能区战略，简而言之就是以主体功能区规划为依据，推动生态文明建设。目前，从规划内容和实施效果上看，主体功能区规划比较笼统，缺乏具体的管理措施和标准，重要生态功能区其实没有得到实质性的保护，因此，亟需对我国国土空间开发的规划体系进行顶层设计。而我国目前的空间规划有三类：发改委系统编制实施的区域和产业发展总体规划，国土资源系统编制实施的土地利用总体规划，住建系统编制实施的城市发展总体规划。针对三种规划间统筹协调出现的问题，应当以资源环境承载力为基础，合理制定国土规划。国土规划应作为主体功能区规划的细化，各部门的相关规划要以国土规划为基础，与之充分衔接，整合成为国土空间开发的规划体系，成为开展生态文明建设工作的思路和工具。同时，要从立法、机构设置、财税等方面建立完备的规划保障措施，否则不管是主体功能区规划，还是国土规划都会被束之高阁。

关于督查执法，就是要相关部门协调合作，打破部门和行政区划的界限。受资源、环境的约束，生态文明出问题，往往涉及多个部门和地区，必然要求打破部门和行政区划的界限。事实上，在打破行政区划的管理方面，很多部委已有了成功实践，如国土部的9个土地督察局、环保部的6个督查中心、水利部的7个流域机构，都是为了加强土地、环境、水等资源的管理工作，对执法监察体系的创新。但同时，这些区域机构普遍存在人手不足、部门间协调执法能力不强的问题。要建立部门间生态文明执法的联席会议制度，明确生态保护与生态文明建设的职能分工与合作，以及详细的分类分级考核指标体系，形成生态督查执法和生态文明发展的协作机制，从而实现整合效应。

二、树立底线思维，拧紧生态安全阀。

十八大报告明确提出，要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。这就是要善于运用底线思维，着眼于资源的承载量，合力评估资源使用的负面影响，建立防范体系；在防范的同时，从坏处准备，向好处努力，牢牢把握主动权。

当前，我国经济社会发展中的各种深层次矛盾日益凸显，诸多民生难题牵一发而动全身，资源、环境、生态压力迫在眉睫。树立底线思维，一是“兜住底”，要准确地找出生态安全的底线，即各部委通过各种规定、标准、限制，制定红线，实现对耕地、水、环境等资源的管控。目前，我国在生态容量方面已划定一些红线，如作为粮食安全生命线的18亿亩“耕地红线”，水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污的用水“三条红线”等，近期还将通过编制国家环境功能区划划定“生态红线”，这些红线都是我国生态文明的安全阀，是制约我国经济社会可持续发展的底线，必须严守，不能破。二是“补短板”，节约资源是保护生态环境的根本之策，所以必须全面促进资源节约。要推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度，提高利用效率和效益。只有把底线思维筑牢，拧紧安全阀，把各种可能的因素想深、想细，攻坚克难，生态文明建设才能更好在实践中创新、调整、总结。