霾散去，人还忧——法眼看雾霾

　　雾霾下的政府立法

　　记者  张  洋

　　雾霾天气，城市失去了光泽，百姓增添了担忧。据环保部通报，1月30日全国灰霾面积已达143万平方公里，8亿以上人口受到影响。

　　如何扫除雾霾，“法律”成为高频词汇。很多人寄希望于通过完善政府立法，减少和遏制雾霾天气的发生。对此，记者专门采访了几位专家学者。　　

　　立法、修法应坚持优先原则、综合治理原则、不得恶化原则

　　近期，北京市法制办公布《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》，向社会征求意见；安徽省环保厅也已向安徽省法制办报送《安徽省机动车排气污染防治管理办法（草案）》……面对雾霾天气，各地的立法、修法提上日程。

　　“立法、修法固然好，但应制定出符合实际的高质量法律法规。”中国政法大学教授王灿发说，我国于2000年颁布实施了《中华人民共和国大气污染防治法》，但它已不合时宜。比如，这部法律主要针对煤烟型大气污染，可近年来，煤炭消耗量每况愈下，不再是主要的大气污染源。

　　“同时，法律的制定，是为了遏制某一恶性行为、现象的发生。近年来，我国的大气污染物排放总量却不断增加，这说明大气污染防治法并没有起到应有的效果。”王灿发说，之所以如此，一个重要原因就在于各地、各行业的环境质量标准有问题，正如中石化承认对雾霾天气有责任，称因国家标准不够。

　　“今后立法、修法应坚持不得恶化原则。”王灿发说，环境差的地方，要予以改善；环境好的地方，要予以保护，不能降低环境质量标准，放松监督管理。

　　优先原则是又一必须遵循原则。“应摒弃‘先发展、后治理’理念，在经济发展与环境保护发生矛盾时，以后者为重。”王灿发认为。

　　此外，治理雾霾天气，需要综合治理。“除了煤炭污染，固体废弃物排放、沙尘防治等也亟须立法规范。”中国人民大学教授周珂说，同时，北京大气中的二氧化硫主要来自河北，这就要求尽快建立城市联动联防机制。

　　发展思路的片面、管理能力的欠缺、政府执法的缺陷，是雾霾天气的重要原因　　

　　“出了一个问题，提出一个方案，制定一部法规，固然是可以的，但这种应急式管理往往难以长期奏效。”中国环境资源法学研究会副会长吕忠梅说，雾霾天气，是多年累积的恶果。对此，上至国家层面的大气污染防治法、下至各地方的机动车尾气排放管理办法、沙尘防治管理办法等一系列规则制度，均已建立。同时，大气污染防治法自实施以来，已启动三次修订，针对大气污染不断出现的新问题，作出了比较好的回应。

　　“因此，污染的日趋严重，不是因为没有法律法规，而是在于缺乏有效的执行。”吕忠梅继续说道，比如，对于跨行政区域的大气污染，我国早已建立6个区域性督察中心，但该监督机制并没有发挥实质性作用。

　　“执法缺陷，来源于片面的发展思路。”吕忠梅指出，目前，一些地方政府仍然坚持以GDP为导向的“一边倒”发展模式，在一些工程建设上，总是坚持“环境保护让位于经济发展”，使得相关执法部门、环保部门变成了“污染保护部门”。

　　执法缺陷，还来源于政府管理能力的欠缺。“每个城市都有一定的承载力，如果超过了承载限度，难免会恶性发展，这就要求政府有良好的预先规划能力。”王灿发说，如今，交通拥堵之后才有“汽车限行”；大气污染之后才有“禁放烟花”；雾霾天气才重视“节能减排”。

　　“同时，应从法律上赋予政府紧急命令权。”王灿发说，当气象预测到雾霾天气、或已经出现雾霾天气，并且将给百姓身心健康带来严重危害时，政府可以发布紧急命令，要求重污染企业、大货车停工。

　　环境保护，人人有责。专家认为，大家都应该从自身做起，培养环境友好的生活习惯，减少浪费，绿色出行，简单生活。“同时，我们应充分利用新民诉法规定的环境公益诉讼，实现对排污主体、执法主体的监督和制约，保障公众的环境权。”周珂说。 

　　雾霾下的法治管理

　　记者  徐  隽

　　应对雾霾天气，政府是主力。一系列应对措施的背后，哪些具有法律依据？哪些存有遗憾瑕疵？如何采纳公众的意见建议？记者采访了相关法学专家。

　　雾霾天公车停驶、企业停产有法律依据

　　为应对今年连续出现的雾霾天气，北京市相继出台了一系列措施，如部分公车停驶、企业停产等。

　　“根据《中华人民共和国突发事件应对法》，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以实行交通管制，禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等措施。” 中国人民大学法学院副院长胡锦光说，遗憾的是，北京市的应对措施没有援引该法，也没有将该法作为法律依据，这一做法是欠妥当的。

　　此外，胡锦光指出，从城市依法管理的角度看，遭遇雾霾天气时，政府有义务采取免费派发口罩、及时发布污染信息等有效措施，将雾霾天气对百姓生活的影响控制到最小程度。

　　排污企业是去是留，需区别对待

　　一些网民提出，对不符合环保要求、城市发展规划、能源结构的企业，政府应强制搬迁。

　　胡锦光认为应该分类对待：

　　对不符合环保要求的企业，政府不能采取强制搬迁的措施，而应按照环境保护法的规定，首先要求限期整改，如果不能达到法定标准，则应当采取停止生产的措施；

　　对于不符合规划的企业，由于城市发展规划具有法律效力，则应当按照城市规划布局的要求，强制搬迁；

　　对于不符合能源结构调整的企业，由于政府关于能源结构调整的文件只具有指导意义，不具有法律效力，因此，不能采取强制搬迁或者停止生产的措施，而应更多地采用经济手段，提高环境准入资格，引导这些企业转型甚至关停。

　　禁燃烟花爆竹，需充分听取群众意见

　　关于禁放烟花爆竹的社会建议，胡锦光认为，北京市人大常委会应事先做好三项工作：在全市范围充分征求市民意见，在此基础上再判断是否需要明确规定为禁止燃放；如果最终选择禁止燃放，政府能否采取替代方法或者允许市民采取替代方法，营造春节的喜庆气氛；同时，对其他严重影响空气质量的污染源同样也要采取有效措施，如限制机动车特别是限制公车数量和出行、关闭不达标的污染企业等，以缓解市民对禁止燃放烟花爆竹而可能产生的不满情绪。

　　地方环保规定能否严于国家标准

　　应对雾霾，有些地方的举措严于国家立法，这是否合法？对此，胡锦光说：“如果已有全国性的法律法规，地方性法规不得作出与法律、行政法规不同的规定，只能对其具体化。如果地方性法规的规定严于法律、行政法规的规定，地方性法规的规定是无效的。同时，某些行业协会制定的行业标准可能会严于全国性的法律法规、地方性法规规定，但这些行业标准并不具有法律效力。”

　　而中国人民大学教授周珂表示，北京市和其他一些地方政府出台的应对雾霾天气的措施，应该说是及时的。各地可以就当地面临的环境问题先行先试采取有地方特色的针对性措施，不必受制于下位法与上位法的一般关系。

　　雾霾下的劳动保护

　　记者  王比学

　　针对社会各界的呼吁，日前公安部作出回应，允许在空气严重污染时,各地对一线执勤民警根据情况采取调整勤务安排、改进执勤方式以及戴口罩等必要的防护措施。

　　交警戴上了口罩，可我们周围还有很多户外劳动者，比如，环卫工人、建筑工人、快递员、送水工，他们没有任何防范措施，对“霾”完全不设防。

　　近日，一位擦玻璃外墙的小伙子接受采访时说：“我不戴口罩，我农村的，抗造。”这样的新闻，看了不免让人寒心。

　　雾霾下的劳动者受法律保护的权利是平等的，保障劳动者的身体健康是法律赋予的权利，而我国法律法规对户外劳动者的劳动保护缺乏具体规定。

　　安全生产法自２００２年１１月１日起施行，关于劳动者的劳动保护只有一些原则性规定，如：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”此外，对于接触生产性粉尘、有毒有害物品的作业场所，我国先后出台过一些部门规章，但由于过去较少出现雾霾天气，法律法规中尚未涉及雾霾下的劳动保护。

　　对此，我国劳动法学权威、全国总工会法律顾问、中国人民大学教授关怀认为，法律的制定和完善应与时俱进，新形势要有新措施。“在当前雾霾四起的严峻形势下，应扩大劳动保护的范围，增加劳动者户外保护的相应条款，避免劳动者受到伤害，从而让劳动保护的基本方针 ‘安全第一、预防为主’ 得到充分体现。”

　　关怀建议，对于户外劳动者，可以发放防护口罩、保健预防药品、组织体检，可以比照发放高温补贴的方式，对在污染环境下工作的劳动者给予补贴。此外，还可以缩短户外工作时间，采取轮流休息的方式。他强调，这些建议必须通过相应的法律法规来强制执行，否则这些建议又将变成一时口号，流于形式。在目前立法无法一步到位的情况下，各单位可先自行采取防护措施。

　　交通警察是户外劳动者，也是污染空气或者汽车尾气的直接接触者和潜在的受害者。长时间的站立（尤其是标准式站立）、机械反复的动作、有害气体的大量吸入都会给他们的身体带来伤害。因此，劳动保护的措施不仅仅适用于工厂、车间、户外作业的工人，同样也适用于交通警察。

　　我国第一位劳动法学博士、中国社会法研究会副会长、金杜律师事务所律师姜俊禄向记者介绍了他在泰国曼谷的一段见闻，“曼谷的交通警察可以戴着口罩指挥交通，据说是因为曼谷空气污染严重，尤其是汽车尾气，容易让交通警察不经意间成为受害者。”

　　如今，在很多城市，大气污染越来越严重。但谈交通警察劳动保护的少，论形象的多。“针对交通警察的劳动保护，我们需要制定规范性的长效举措，而不是简单地通过某个部门发个话，规定不论是雾霾来临还是大气污染黄色警告，警察可以自行通过佩戴口罩或者其他保护措施来维护自己的健康。”姜俊禄说。

　　■他山之石

　　英国：世界首部清洁空气法

　　1952年，英国伦敦爆发“伦敦烟雾事件”。短短4天，伦敦市因大气污染死亡人数就达4000多人。1956年，英国颁布了世界上首部空气污染防治法案《清洁空气法案》，规定城镇使用无烟燃料，推广电和天然气，冬季采取集中供暖，发电厂和重工业设施被迁至郊外等。

　　美国：设立大气PM2.5标准

　　1952年和1955年，美国洛杉矶发生严重的光化学烟雾事件。对此，1955年7月，美国国会通过了空气质量管理控制条例。1963年国会通过更全面的空气质量管理办法，并根据不同地区的地形和气象特点，制定不同的空气参数指标。1997年，美国环保署根据《清洁空气法》，设立了专门针对大气PM2.5含量的标准。