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民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点 (3)

汤涛

2007年01月03日10:14

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　　（四）党内监督与党外监督，尤其是与行政监督相互配合、协同作用

　　大革命失败后，毛泽东探索出一条农村包围城市、武装夺取政权，最终夺取全国胜利的革命道路。中共在新民主主义革命取得最终胜利之前，就已经在许多地区取得了执政地位，建立了人民政权。由于在各级人民政府担任重要职务的多是中共党员，维护党纪和政纪具有内在的一致性，因此，党内监督机构在行使监督职权时，常常和行政监督机关协同一致，密切合作，共同承担起维护党纪政纪的重要职责。

　　这一点，在土地革命战争时期就表现得非常明显。1931年冬，苏维埃政府在瑞金成立了中央工农检查人民委员部【1934年1月后改称中央工农检查委员会。】，并从1932年6月起选择“最有斗争历史和工作积极的老共产党员”任职【《红色中华》第22期，1932年6月9日。】，在地方各级苏维埃政府相继组建了工农检查委员部(委员会)。1934年1月，中华苏维埃共和国第二次全国代表大会上又成立了中央政府审计委员会。在各种监督机构的密切配合下，各种消极腐败现象得到了最大限度的遏制，中共所领导的各级苏维埃政府也由此成为中国历史上从未有过的真正清正廉洁的政府。

　　抗日战争和解放战争的大部分时期内，虽然中共领导的各抗日民主根据地及解放区政权中未再设独立的行政监察机构，而是由各级参议会兼负监察职责【直至1948年8月华北人民政府成立时，才设立了专门的行政监察机关——华北人民监察院。参见徐行、周巍：《民主革命时期中共党内监察机制述论》，《中共党史研究》2001年第6期。】。但是，各级人民政府并未因此而放松对党员干部的严格监督。曾任陕甘宁边区政府高等法院院长的董必武多次严肃指出：“党决不容许在社会上有特权阶级。党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员的要严格得多。”【《董必武选集》，人民出版社，1985年，第59页。】为了确保这一点，党和根据地政府在大力加强思想政治教育的同时，厉行法制建设，收到了显著效果。

　　（五）高度注意党内各项党纪党规的制定与完善

　　党的章程、条例及各项制度是进行党内监督的依据。民主革命时期，尽管长期处于艰苦卓绝的战争环境中，但是中共并没有忽视这一工作。自中共二大制定第一部党章后，在民主革命时期，中共先后五次不同程度地对党章进行了修正，使党章在章节设置、内容表达等方面不断得以完善与发展。此外，中共还在党的领导制度、组织制度、干部制度、管理制度以及党组织的工作制度等方面，制定了一些重要的条例和规定，有效地保证了各项工作的顺利开展。

　　尤其值得一提的是，在民主革命时期，中共还制定了一系列专门的党内监督法规，如：《中央巡视条例》（1931年5月1日中央通过，1932年3月12日中央组织局重新审查通过）、《保守党内秘密条例》（1937年5月20日）以及《中央关于地方党及军队中党务委员会工作的决定》（1940年12月16日）等等。这些法规都在相关方面发挥了重要作用，有力地规范了党组织和党员的各项行为，为党内监督工作的开展提供了最为直接的法理依据。

　　三、民主革命时期中共党内监督对当前党内监督机制建设的几点启示

　　在经过长期的艰辛探索之后，党在民主革命时期逐步确立起一套较具自身特色的党内监督机制。今天，随着时代的发展，党所处的地位和历史环境，所面对的历史任务都已经发生了重大变化，概括说来，就是“已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党”【江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社，2001年，第508页。】。与此相适应，中共党内监督机制建设也面临着新的问题，担负着新的任务，体现出新的特征。但是，深入考察中共党内监督机制在民主革命时期的历史沿革及其主要特点，仍然可以给我们带来诸多启示。

　　（一）在民主革命时期，党内监督工作的开展对中国共产党能够实现和保持自身先进性，带领全国各族人民取得新民主主义革命的伟大胜利，具有极为重要的意义。实践证明，党内监督是保持党的肌体健康的重要手段，是依靠自身的力量解决党内矛盾，不断巩固和发展自己的必要途径，是维护全党团结，严明党纪党规，推动党完成历史赋予的使命的重要保障。在改革开放深入进行到攻坚阶段，党领导全国各族人民全面建设小康社会的今天，无论怎样强调加强党内监督机制建设的重要性，都毫不为过。

　　（二）要根据中国国情中共党情来进行自身建设，这是中共自身建设不断走向成功的一个基本规律。在民主革命时期，在党内监督问题上，共产国际和联共（布）对中共存在着明显的双重影响：一方面，来自莫斯科的指导在一定程度上有助于中共党内监督机制的建立与健全；但另一方面，却又使中国共产党在此问题上走了许多弯路。历史最终证明，在党的建设上，中国共产党必须多方借鉴别国无产阶级政党建设的经验和教训，但是从最终意义而言，“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况”【《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第115页。】。

　　（三）在民主革命时期，中国共产党在探索党内监督机制建设道路上积累了丰富历史经验，比如：要科学设置党内专门监督机构，并充分发挥其特殊作用；要积极探索各种党内监督的方式和途径，并使之制度化；要非常注意党内规章制度体系的建立与健全，使党纲党章、党内条例和各项专项规定不断走向完善和成熟，为党内监督提供必要的法理依据；要高度重视党的思想建设在开展党内监督工作中的重要作用；要使党内监督和党外监督，尤其是与行政监督相互配合起来，共同发挥作用等等。这些在今天仍然并不过时。党在民主革命时期所创立的一些行之有效的监督方式，在今天的党内监督体系中仍然要继续发挥其作用，并根据时代的进步和各种主客观条件的变化不断加以改进和加强。

　　（四）在民主革命时期，由于长期处于残酷的战争环境，加上受到联共（布）建党模式的深刻影响，今天看来，中共在党内监督机制建设上也存在着不足之处。其中，比较明显而对后来党的建设影响最为深远的，当推党内监督机制所呈现出的过于突出的集中性和单向性。

　　新中国成立前，除了党的五大和六大之间很短的一个时期内，党内专门监督机构在绝大部分时间内从属于各级党内执行机构，党内监督权往往由各级党委会（或执行委员会）直接行使，这就使党内的决策权、执行权和监督权过度地集中于党委，尤其是党委的主要负责同志手中。在这种情况下，如果领导人头脑清醒，方向正确，作风民主，严格遵循党的民主集中制原则，自觉推动并服从党的集体领导的话，那么这种体制的弊端可能尚不明显。但是，领导者如果不具备这些主观条件和素质，或者开始具备、但后来随着条件和环境的改变而有所变更的话，则监督机构约束无力、甚至无从约束的不足就会立时显现出来。王明“左”倾教条主义在全党占据统治地位时期，这种监督机制的弊端表现得最为充分，也最为集中。党的六届四中全会之后，在长达4年左右的时间内，党内一切决策大权集中于极个别人手中，甚至连长征前夕筹划准备中央红军战略转移这样关系到党和红军的生死存亡、关系到中国革命前途的重大问题，也未经中央政治局充分讨论，而只是由极少数人加以决定，并在很长一段时间内对“关于为什么退出中央苏区、当前任务怎样、到何处去等基本的任务与方向问题，始终秘而不宣”【《中共中央关于反对敌人五次“围剿”的总结决议》，《遵义会议文献》，人民出版社，1985年，第18页】。这不能不给党的事业带来极为惨重的损失。在民主革命时期，与党内监督机制的高度集中性紧密相连，或者说互为表里的，是此机制所呈现出的单向性。这种体制侧重于自上而下地监察中共中央及地方各级党委会所制定的路线、方针及政策的执行状况，而对自下而上地监督中央委员会、政治局和书记处的重大决策，以及地方各级党委会的决策则相对较为忽视。在极其恶劣的战争环境下，这样做是相当必要的，事实证明，它对保持中央的权威和维护党组织的团结统一起到了极为重要的保障作用。但是，在新中国建立之后，在中共已经成为执政党，其所处的环境和担负的历史任务都发生〖JP2〗了重大转变的情况下，则应该适时对这种党内监督机制加以改进，使党内监督不仅止于一种自上而下的单向性监督，还要包括自下而上的、全体党员对党的领导机关以及领导干部、尤其是高级领导干部的监督。

　　此外，限于严峻的战争环境等种种主客观因素，在民主革命时期，中共党内监督机制还存在着其他方面的薄弱和不足之处：如监督范围狭窄，监督的重点主要偏重于纪律监督；虽然高度重视，但相关法规建设仍不健全，相关制度建设也很不完善等等。这些都需要中共在领导新民主主义革命取得最终胜利之后，必须根据新的历史条件，切实采取措施，大力加以改进和提高，使之能更好地履行自身所担负的各项职责。

　　正是意识到这一点，中共在执政后，尤其是八大前后进行了艰辛探索，并在理论和实践上均取得一定成果。但遗憾的是，这一进程很快就被打断，从而直接导致了“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长现象，不断滋长”【《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第330页】。尤其是十年动乱期间，民主与法制受到严重践踏，党内专门监督机构也被彻底撤销，党的事业因此而蒙受了重大损失。

　　改革开放之后，在对以往正反两方面经验教训科学总结的基础上，中共在党内监督问题上也成功进行了拨乱反正，恢复了党内专门监督机构的设置，并逐渐确立了以纪委“双重领导”体制为重要特征的相对较为独立的纪检监督体系。实践证明，这对促进新时期党的自我净化、自我约束和自我完善，增强党的凝聚力和战斗力起到了重要的保障作用。但是，随着时间的发展，现行的党内监督机制也逐渐显露出独立自主性不够、整体协调性不强以及程序规范性不到位等方面的问题，这就需要进一步强化监督主体的能动作用，大力加强立法执法工作，并进一步理顺党内专门监督机构与整个组织体系，以及组织体系中其他领导和职能部门之间的职权分工等方面的关系，使党内监督机制构建得更为科学合理，运作得更加和谐有效，从而在全面推进党的建设新的伟大工程的历史进程中发挥出更大的作用。（本文作者中共中央党史研究室第一研究部助理研究员北京100080）

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来源：zzzzzz

(责编：武立伟)

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