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三个重要文件与新时期中国乡村政治的变革 (3)

李正华

2006年08月09日16:48

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　　经过长期酝酿和多次讨论，大家的思想认识最终基本达到了统一。1987年11月24日，六届全国人大常委会第23次会议以113票赞成，1票反对，6票弃权通过村民委员会组织法(试行)。

　　三是文件体现了宪法的精神和党的意志。１９８２年宪法明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织。1987年10月，中共十三大报告提出建立有中国特色的社会主义民主政治的总体框架，其中也明确指出：“凡是适合于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则”，“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”（《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社1991年版，第38―39页。）。十三大报告的这些论述对村民委员会组织法的修订和最后通过起了十分重要的推动作用。《村组法(试行)》正是根据宪法有关规定和党的十三大关于基层民主生活制度化的精神，从我国的实际情况出发，确定在农村建立村民委员会，实行村民自治。

　　三、1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步推动了我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历史进程。

　　1988年6月1日，村民委员会组织法试行时，全国已经建立了90多万个村民委员会。但这时的村民委员会大都是将原来的生产大队改为村民委员会，生产队改名为村民小组，村委会的干部也多是由乡镇政府指定或任命，基本上没有实行宪法和有关政策规定的以民主选举为核心内容的自治。因此，村民委员会实际上还不具备村民自治的意义。村民委员会组织法的试行，全国才开始进入具有真正自治意义的村委会建设阶段。

　　村组法试行的实施由各省、市、自治区人大负责，各地民政部门具体实施。在试行的10年间，全国共有25个省、自治区、直辖市制定了贯彻试行法的实施办法和意见，9个省、自治区制定了专门的村委会选举法规或行政规章。（1988至1995年，制定实施《村组法》办法的省、市、自治区先后是：1988年有福建、浙江；1989年有甘肃、贵州、湖北、湖南；1990年有河北、黑龙江、辽宁、青海、陕西；1991年有天津、山西、四川、吉林、新疆；1992年有河南、宁夏、山东、内蒙古、安徽；1993年有西藏；1994年有江苏、江西。至1997年10月，尚有上海、广东、云南、广西、海南、重庆（1997年建直辖市）六地没有制定实施办法。全国真正形成比较健全的村民自治执法规定的地市级行政区域不足70个，占总数的20%；已经建立起健全的执法规定的村民自治示范县大约有200多个，占总数的10%左右；形成比较规范的指导村委会工作实施细则的乡镇，最多占乡镇总数的20%；已经制定比较规范的村民自治章程的村委会，也仅占总数的20%左右。参见白钢：《中国村民自治法制建设评议》，《中国社会科学》1998年第3期，第90―93页。）为了积累和摸索经验，全方位推动村民自治进程，1990年9月26日，民政部根据中央的有关要求，下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，要求各级民政部门要选择有一定工作基础的县（市）、乡（镇）、村作为示范单位，组织示范活动。全国开展了声势浩大的村民自治示范活动。1995年11月和1998年4月，民政部先后两次命名表彰了全国村民自治模范县（市、区），第一批31个，第二批达95个。　

由于各省对村民自治的态度不同，在试行阶段，全国各地的情况并不完全一致。有的地方仍然对村民委员会是否应当是自治性质的群众组织提出质疑，认为《村组法(试行)》中提出的村民自治原则超前了，村委会仍然应该是行政组织。认为乡政府对村委会的指导关系在实践中行不通。少数地方坚持推行具有行政性质的村公所。（至1989年9月，全国除广西外，还有云南、广东、海南、江西、河北、黑龙江、北京、湖北等9个省、市、自治区全面推行村公所（管理区办事处）体制或在部分地区进行建立村公所的试点。截止1996年底，全国还有十几万个村委会设在自然村和几个自然村联合而成的原生产队，隶属于村公所和管理区办事处管辖，不被承认为村级组织和“基本单位”。参见沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期，第14页。）有的地方虽然在以民主选举为主要内容的农村民主建设方面有了一定的发展，但由于《村组法(试行)》有关规定不够具体，缺乏可操作性，严重影响了村民自治绩效的发挥。通过几年的实践，1994年政府开始对村民委员会组织法进行修订。1998年11月4日，在总结村民自治10年实践经验的基础上，九届全国人大常委会第5次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“《村组法》”)，试行10年的《村组法(试行)》宣告废止。

　　《村组法》在《村组法(试行)》21条的基础上增加到30条，内容得到了丰富。前者与后者相比，主要有两个特点：

　　一是进一步明确了村民委员会的自治性质。〖HT〗《村组法》除了沿用《村组法(试行)》中关于村委会性质的规定外，还在第2条中增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。对于乡镇基层政府与村委会的关系，《村组法》第4条规定，乡镇基层政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，第11条规定，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。这些规定进一步明确和保证了村民委员会的自治性质。〖HTK〗

　　二是完善了直接选举的程序。〖HT〗《村组法》把民主选举十分明显地突出出来，民主选举的条文由《村组法(试行)》中的一条扩展到六条（第11条至第16条），在直接选举的程序和具体环节方面的规定更为完善和详细。村民委员会直接选举是亿万农民群众在党的领导下推进民主政治建设的自觉实践，村民委员会直接选举制度是农村政治体制改革的实际步骤。完善直接选举的程序，有利于依法推进村级直选。

　　《村组法》充分反映了广大村民在社会主义市场经济条件下更好地行使当家作主权利的愿望，是我党加强农村基层民主政治建设各项方针、政策的法律化和具体化，是农村推行村民自治的主要法律依据，对保障村民实行自治，由村民群众依法办理群众自己的事情，促进农村基层社会主义民主建设起到了重要作用，进一步推动了我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历史进程。《村组法》实施后，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治广泛深入地开展起来，自治活动步入规范，自治组织不断加强，自治制度日益完善，自治权利不断落实。截至2003年11月，在全国31个省、自治区、直辖市中已有28个省份制订或修订了村委会组织法实施办法，有25个省、自治区、直辖市制定了村委会选举办法，河北、广东、湖北、陕西等省还专门制定了本省的《村务公开工作条例》，推进村务公开工作。农民的参选热情高涨，各地平均参选率在80%以上。村民会议和村民代表会议进一步健全。“民主听政会”、“村务咨询日”、“民主活动日”等新的经常性民主形式不断涌现。全国涌现了225个国家级村民自治模范县（市、区、旗）。

　　正如邓小平所说：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第252页。）

　　新时期中国乡村政治的变革，是中国政治文明建设的重要内容，是中国共产党致力于保障农民当家作主的民主权利的具体表现。（作者李正华，当代中国研究所研究员，北京　100009）

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来源：zzzzzz

(责编：蒋荣华)

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