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三个重要文件与新时期中国乡村政治的变革 (2)

李正华

2006年08月09日16:48

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　　二、《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的制定和试行，使1982年宪法关于村民自治的规定具体化。

　　乡镇政权取代人民公社后，乡镇以下的农村当以何种形式组织？1982年宪法对此作了这样的规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这一规定明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，确立了村民委员会在我国的法律地位。

　　1982年宪法有关村民委员会的规定，实际上是对农民在自我管理方面造成的既成事实给予法律上的承认。早在1980年1月，位于宜山、忻城、柳江三县交界处的广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队(今宜州市屏南乡合寨村)的村民，鉴于实行承包责任制后，很多事情没人管，耕牛经常被盗，社会治安混乱的情况，为了治安联防，果作等6个生产队的村民，自动组织起来，选举村委会，制定村规民约。村委会的候选人由6个生产队长和一位村民组成。125户人家每户派一个代表投票，最后有85户参加了投票，选出了主任、副主任、委员等5位村委会成员。（《人民日报》1999年3月4日。）时任生产队长的韦焕能全票当选村主任。村委会成立以后，村民实行自我管理，村里的公共事务有人负责了，公益事业有人管了，社会治安有了好转。稍后，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。当时各地的村委会名称并不统一，有的称“村管会”，有的称“议事会”，也有的称“治安领导小组”。

　　合寨产生的民选的村委会，其时间比向阳人挂出乡政府的牌子还早约5个月。合寨村民的自发自治行为，得到了当地政府的重视，全国人大常委会、国家民政部也派专人前往调查，充分肯定了包括合寨在内的广西一些地方建立村民委员会的做法，认为村民的这种自我管理、自我服务体制，非常适应当时农村以包产到户为主要形式的经济体制，建议在改革人民公社、建立乡政府的试点工作中，做好村民委员会的试点工作。1982年4月，在宪法修改草案中总结了各地建立村委会的经验，将有关村民委员会的内容写入宪法条文。

　　对1982年宪法有关村民自治内容的具体落实是《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称“《村组法(试行)》”)通过之后的事情。《村组法(试行)》是1987年11月24日六届全国人大常委会第23次会议通过，1988年6月1日开始试行的。该法对村民委员会的性质、设置、职能、工作原则、工作机构等作了具体规定。按照该法的规定，村民委员会是群众性自治组织，不再是国家政权的组成部分，也不能直接支配个人。乡镇政权与村民委员会的关系是指导与被指导关系。《村组法(试行)》使1982年宪法关于村民自治的规定更加具体化。该法的通过，为开展村民自治提供了法律保障，对于调动农民群众的社会主义积极性和创造性，促进广大农村的各项建设，具有重大、深远的意义。

　　《村组法(试行)》从起草到通过，历经周折，有几点特别引人注目：

　　一是文件名称发生了重大变更。建立村委会的试点工作在1981年就已开始。1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，要求在改革政社合一的农村管理体制的同时，在乡以下按村民居住状况(一般是在生产大队的基础上)，设立基层群众性自治组织的村民委员会。各地在建乡的过程中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。根据这一文件精神，天津、北京、浙江、宁夏、内蒙古等省、市、自治区在组建村委会时，制定了村委会的工作简则。1984年，中央在总结各地制定的村委会工作简则的基础上，授权国家民政部制定村委会组织条例。从1984年8月到1985年12月，民政部六易其稿，完成了《中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)》的起草。随后，该条例草案上报国务院，由国务院提交全国人大常委会。鉴于村民委员会涉及到基层政权组织形式的改变，属于基本法序列，1987年4月2日，全国人大常委会副委员长、法律委员会主任委员彭冲在六届全国人大五次会议的全体会议上对条例草案作说明时，明确建议将《中华人民共和国村民委员会组织条例》改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。（全国人大常委会办公厅研究室：《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会大事记（1949―1993）》，法律出版社1994年版，第378页。）最后，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》经历了三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会会议的审议，于1987年11月24日通过。

　　二是该法在通过的过程中经过了长期的酝酿，充分发扬了民主。在全国人大常委会审议该文件草案时，不同意见很多，特别是对村委会是群众性自治组织、乡政府和村委会的关系是指导关系这些问题争论最大。对此，时任全国人大常委会委员长的彭真让大家充分发表意见，反复讨论，并在1987年3月召开的六届全国人大常委会第20次会议上，提议将原来准备提交这次会议审议通过的村民委员会组织条例，提交到六届人大五次会议审议。

　　在此期间，彭真为该文件的通过做了大量的工作，多次发表自己的意见。他指出：“按照宪法规定，农村的村民委员会也好，城市的居民委员会也好，都是群众性自治组织，不是基层政府的‘腿’。把村民委员会搞好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯。这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”（《人民日报》1987年3月17日。）他还认为，宪法中专门写村民自治这一条的目的，就是要恢复干部群众的鱼水关系，恢复我们群众路线的优良传统。村民自治就是要让群众看得见，摸得着。8亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结?（《人民日报》1987年4月10日。）关于村民委员会的意义，彭真说：把村民委员会办好，“真正实行群众自治，是最广泛的民主，是国家政治体制的一项重大改革，对扫除封建残余影响，发展社会主义民主有重要的、深远的意义。”“10亿人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大行使国家权力。另一个重要方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办。这是国家政治体制的一项重大改革。”（《人民日报》1987年11月24日。

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来源：zzzzzz

(责编：蒋荣华)

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