改革！改革！還是改革！——《習近平復興中國》連載【2】

膽子要大，步子要穩

習近平清醒地認識到，當前改革需要解決的問題分外艱巨，不可避免觸及深層次社會關系和利益調整，“面對的暗礁、潛流、漩渦會越來越多，因此現階段推進改革必須識得水性”。

習近平舉了自己20世紀80年代在廈門當副市長時的見聞作為例子，通俗地解釋什麼叫“識水性”。當時廈門還算是前線，對面就是金門。有些內地人偷渡，看到金門那麼近，搞幾個球膽吹起來就下水。天亮后上岸就被人按倒，偷渡者以為到了金門，其實是漂到了鼓浪嶼。“他們下水的時候是平潮，等到過一會就漲潮，怎麼也游不到金門啊，這就是不識水性”。因此，一方面膽子要大，不能縮手縮腳，另一方面步子要穩，穩打穩扎，積小勝為大勝。而步子能穩的關鍵是“識水性”，“識水性”的辦法則是基層創新和政策試點。既要鼓勵基層創新，又要及時總結基層創新的經驗，通過政策試點檢驗制度創新的適應性，有了實踐的成果之后再通過頂層設計進行完善和推廣。

鼓勵基層創新是中國改革的基本性質決定的。中國的改革可謂是前無古人的探索，沒有先例可循也沒有經驗可搬，隻能靠自己摸索。因此，先改什麼后改什麼、怎麼改、什麼時候改才能取得比較好的效果？這些問題都沒有現成答案，需要經驗的積累。經驗從哪裡來？通過基層的制度創新。中共對此有深刻體會，當年擺脫共產國際關於發動城市暴動的指示，選擇農村包圍城市的革命道路，就是基層創新的結果﹔改革開放的第一步家庭聯產承包責任制，也是小崗村18戶農民冒著坐牢的風險闖出來的。

要創新就一定要允許失敗。改革本身就是一個試錯的過程，如果不允許犯錯誤，就等於不容許改革。1985年，習近平到福建省廈門市出任副市長。當時力推改革的省委第一書記項南被稱為“改革八賢”之一，他有一句廣為人知的名言：要允許改革犯錯誤，但不允許不改革。在今天高壓反腐的背景下，要注意區分腐敗和改革過程中的失誤，不能簡單地將改革中的失誤等同於腐敗，否則動輒得咎，就會削弱基層各級官員的改革動力。

基層創新還是政策落地的必要步驟。中國太大了，不同地區間存在巨大差異，中央的政策要想落實，不結合各地實際是不行的，結合的過程就是所謂的適應性治理。2015年10月13日，在“深改組”第17次會議上，習近平強調：中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，要鼓勵各地從實際出發進行探索，因地制宜，聚焦具體問題，細化措施。

與基層創新相匹配的是政策試點。習近平在總結中國改革開放經驗時強調，中國的改革開放就是“先試驗、后總結、再推廣不斷積累的過程”，“這種漸進式改革，避免了因情況不明、舉措不當而引起的社會動蕩，為穩步推進改革、順利實現目標提供了保証”。德國特利爾大學東亞太平洋研究所的韓博天教授就將中共通過試驗制定政策的方式稱為“中國獨具特色的經驗”。按照他的解讀，中國政府在經濟轉型過程中經常運用一種“試點”的方法，即允許地方政府根據當地實際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經驗會被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國范圍推而廣之。這種被稱為“由點到面”的工作方法是中國政策制定過程中一個獨特之處，通過這種中央和地方互動的方式，地方的創新精神被有機地融合到中央主導的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創新能力和適應能力。中國這種獨特的政策制定模式可稱為“分級制政策試驗”。在很大程度上，中國的這種政策制定過程是超出西方人預期的，他們“誰都沒有預料到這樣的現象會出現在中國，因為在整個經濟改革過程中，一黨執政的政治體制始終沒有改變，而這種體制在幾乎所有其他採用同樣政體的國家都被証明是呆板的，缺乏靈活性的”。中國在制定國家政策之前，分級進行政策試驗，它所推動形成的廣泛的創新精神、適應和學習，在很多方面發揮了有力的糾錯功能，使中共一黨執政的體制具有強大的適應能力。

這種具有強大生命力的分級制政策試驗是有實施前提的，其中最重要的一個制度前提就是一黨執政，決策者不用面對周期性選舉或民主競爭，他們一致同意實現經濟現代化，只是對改革政策優先順序、框架和方法存在不同意見。這與大多數發達國家的情形形成鮮明對比，這些國家的決策者、行政官員、利益集團和公民傾向於認為，把試驗作為制定政策的出發點是有風險的，這樣做會動搖和威脅他們的現有利益。在具體實施過程中，政策試驗的不同階段有不同要求。在主政浙江期間，習近平就對政策試驗進行了清晰的論述：“做好試點工作，在‘大膽設想’的同時，還要‘小心求証’。要講究策略，注意方法，力求水到渠成。要堅持點上試驗，面上推廣，先易后難，先淺后深，因地制宜，不搞一刀切，不求齊步走。在先行的試點中要鼓勵成功，寬容失敗，糾正失誤，注意保護好干部群眾的改革熱情﹔在全面推進時則要以成熟的經驗引路，避免反復，減少失誤，盡可能把改革的風險和代價降到最低限度。同時，要注意把改革的力度與人民群眾可承受的程度結合起來，加強思想政治工作，完善各項配套措施，做到積極穩妥，統籌兼顧，保証改革順利進行”。

隨著改革進入攻堅期、深水區，中共對於“試點”也越來越重視。2015年6月5日，習近平主持“深改組”第13次會議時，再一次強調“試點”的重要性：“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效”。“先試點再推廣”的思路在本輪改革中不僅被廣泛運用，而且使用也越來越頻繁，“試點”的功能也從單一政策實驗轉變為綜合政策實驗，因此“試點”的規模更大、行政層次更高，並且出現了跨區域化。

在經濟領域，自貿區建設就是一個典型。2013年9月，上海自貿區挂牌成立，自貿區的目標不是通過優惠政策實現招商引資的局部突破，而是為全面深化改革探路，可復制、可推廣才是中央的真正期許。上海自貿區這塊試驗田沒有辜負中央的期望，一年后國務院於2014年12月21日發出通知，向全國推廣上海自貿區29項試點經驗。現在，天津、廣東、福建三地自貿區已開始建設，從而形成從南到北“連點成線”。

司法體制改革也遵循“先試點再推廣”原則。2014年，中央政法委確定了上海、廣東、貴州、海南等7個省份作為第一批試點省份。2015年，第二批11個試點省市名單也已確定。這些省份又各自確定了一些試點縣市，如廣東就確定了深圳、佛山、汕頭、茂名作為試點市。2015年12月9日，“深改組”第19次會議審議通過了《關於在全國各地推開司法體制改革試點的請示》，指出在全國全面推開司法體制改革試點的條件時機已經成熟，同意今年在北京、天津等13個省區市和新疆生產建設兵團適時推開司法體制改革試點。

值得注意的是，隨著“試點”數量、類型的增加，“試點”資格也成為各級黨委政府競爭的對象，並由此引發了相當數量的“試點”功能的變異。這主要體現在三個方面。一是“試點”的體制機制創新功能被爭奪政策優惠、資源投入功能取代。許多職能部門將“試點”作為工作抓手，輔以資金政策優惠。但“試點”單位更重視享受優惠而非改革創新。二是“試點”工作容易成為政績工程，不僅使“試點”工作失去代表性，也容易滋生隻想要優惠待遇不願意“啃硬骨頭”的想法。三是“試點”的選擇容易受領導個人意志支配，很多“試點”缺乏成為進行“試點”的條件，只是由於領導的重視才成為“試點”。領導一旦變化了，就會撒手不管，或者聽任“試點”工作自生自滅。因此，必須將“試點”的選擇納入決策科學化、民主化、法治化的體制建設之中，避免“試點”成為花架子，這樣才能發揮“試點”在超大型國家中的政策實驗功能。