五問調查組 外灘之殤誰之過【2】

三問

為何定性為“事件”而不是“事故”？二者在問責方面有什麼重大區別？

調查報告指出，這是一起對群眾性活動預防准備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏並造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。

“事件”與“事故”，有本質區別嗎？

閃淳昌表示：“我們說，這是踩踏事件而不是生產安全事故，兩者確實有差別。首先，它不是一種生產經營活動﹔其次，它也不是有組織的大規模群眾性活動，所以把它列為公共安全責任事件。”

“事實上，事件和事故在處理上並無重大區別。對最終處理來講，關鍵是找法律依據。‘事故’，並不一定都要處理到人，如天災造成核泄漏就處理不到人。有的‘事件’，也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問責沒有直接關系。關鍵是看政府有沒有作為，是直接過錯還是間接責任。”劉平說。

閃淳昌認為，所謂事故，絕大部分是責任事故，是違反有關規章、法規、規程而導致的。而事件主要分四大類，事故災難類、自然災害類、公共衛生事件比如非典、社會安全事件包括群體性事件等。“‘事件’涵蓋的內容比‘事故’要廣，‘事件’可以包含‘事故’。”

劉平介紹，在法律依據上，安全生產事故只是事故災難類的一種，有特別規定的按規定做，沒有特別規定的事件，則適用於《中華人民共和國突發事件應對法》。

四問

對群眾自發聚集性活動而非政府組織的公眾活動，政府是否負有同樣的責任？

不能否認，上海有著組織大型活動的豐富經驗和管理能力。不論是世博會的一天百萬人流，還是外灘連續3年政府組織的跨年燈光秀，盡管人滿為患，仍井然有序。

這一次，上海顯然是“栽”在“群眾自發”上面。

正因為擔心安全會出問題，黃浦區政府於2014年11月13日向上海市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區舉行，將另擇地點，活動現場觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區政府和上海廣播電視台。

於是，政府每年在外灘緊繃的這根弦，突然就鬆懈下來。

“在風險管理上，這個叫做變更管理。”閃淳昌說，“我們在風險評估、風險管理、風險溝通上存在問題。”

系統性風險評估中有個原則：一旦堅持的某個恆定狀態被打破，風險等級就會陡然提高。“往年外灘都有高強度警力配備，今年突然撤空，這就是變更風險。從往年的數千警力到今年的不到700名警力，思想上麻痺大意了。”調查組相關負責人扼腕痛惜。

對於群眾自發組織活動導致安全悲劇的處理，“還真的沒有什麼先例。”閃淳昌承認。

“此前如北京密雲彩虹橋踩踏事件、陝西華山廟會踩踏事件等，都是政府組織的群眾性活動。像外灘傷亡這麼嚴重的群眾自發性群體踩踏事件，確實還是第一例﹔而群眾自發聚集的安全事件處分如此嚴厲，這也是第一例。”閃淳昌說，“要說吸取教訓，就是我們國家這方面法律法規確有缺失，需要進一步改進完善。”

調查報告指出，這次事件暴露出上海市公共安全管理盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足，准備不充分，存在管理空白。“有組織的活動明確了誰主辦、誰組織、誰負責，責任條款非常清晰。在公共地點如上海外灘這一群眾性聚集場所，誰來具體負責？我們法律條款是不明確的。如果政府部門不能主動作為，就會出現公共安全薄弱點或者說軟肋。”閃淳昌坦陳。

劉平介紹，國務院第505號令《大型群眾性活動安全管理條例》“管了兩塊，有單位組織的要經過公安部門審批批准，有政府組織的不用審批，但安全措施要跟上。條例中就缺失了一塊，沒有組織的則沒有任何規范——這是國家層面上的立法盲區。既然不要審批，大家就都忽略了。”

“我們已向國務院建議，大型群眾性活動安全管理，沒有組織的也應該制定相應責任條款。上海市准備下一步開展相應工作，將我們講的安全責任體系進一步落實。首先就是要修改《大型群眾性活動安全管理條例》在上海市的實施辦法，即使沒有審批的，也要有危險性預判，補上這一課。”劉平表示。

調查報告還提示說，這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟須破解的難題。要結合這次教訓，抓緊組織修訂《上海市突發事件應急聯動處置暫行辦法》，進一步規范上海市應急聯動體制機制和響應程序，強調指揮協同，提升應急聯動處置效能。