韓俊：構建新型工農城鄉關系 破解“三農”發展難題

十八屆三中全會的《決定》明確提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。這正是我國“三農”問題歸根到底的症結所在。雖然過去10余年在加強農業基礎地位、改善城鄉關系上做了大量工作，但城鄉差距依然較大，農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處於不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍然不平等，城鄉二元結構矛盾遠未破解。新階段從根本上破解“三農”發展難題，必須由農村內部利益關系的調整，轉向工農、城鄉、以及國民經濟部門之間利益格局的調整，加快破除城鄉二元結構，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

破除城鄉二元結構，必須賦予農民更多的土地財產權

《決定》明確提出，賦予農民更多財產權利。這是健全城鄉發展一體化體制機制、推進城鄉發展一體化的重要內容。

近年來，隨著城鎮化進程的加快，侵犯農民土地權益的現象有加重趨勢。農民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度的改革還不到位。主要體現在：土地承包經營權權能不完善，農民對承包地的處分權有限﹔征地范圍過寬，對被征地農民的補償偏低，失地農民長遠生計缺乏保障﹔農民宅基地權益不完整。賦予農民更加完整而有保障的土地財產權，是構建新型工農城鄉關系最重大的政策課題。要立足現實，尊重歷史，正視未來，界定、確保、擴大農村土地擁有者的權利，賦予農民更加多的土地權利，包括排他的使用權、獨享的收益權及充分的處分權，確保農村和城市土地擁有者的權利一致。當前，需要抓緊做好農村土地制度改革的三項工作。一是在全國范圍內開展農村土地確權登記，在確權的基礎上，為農民頒發具有更明確法律效力的土地承包經營權証書和宅基地使用權証書，加快建立全國統一、權威的農地權利登記體系。二是盡快修改相關法律，明確農戶土地承包經營權“長久不變”的期限，並賦予農民對承包土地抵押權利。選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。三是在符合國家土地利用規劃、土地用途管制的基礎上，要把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，分享土地增值收益。四是加快征地制度改革，縮小征地范圍，實行對失地農民的土地財產權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農民集體採取留用地、物業置換、提高補償標准等辦法，增大失地農民的財產補償份額。

破除城鄉二元結構，必須健全適合我國國情的農業支持保護體系

《決定》明確提出，健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，完善農業保險制度。這必將為中國特色農業現代化建設提供強有力的保障。

農業是一個社會效益高而自身效益低的產業。過去的實踐証明，經濟的衰榮興廢與農業的狀況緊密相關，農業得到重視，得到發展，必然帶來國民經濟的快速發展和全面高漲﹔反之，如果農業的基礎地位受到削弱，發展滯緩，則必然羈絆國民經濟的發展，甚至引起經濟的停滯和衰退。我國糧食實現“九連增”，農民收入增長“九連快”，一個重要因素就是黨和政府始終堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，千方百計鞏固農業基礎地位，著力加強對農業的支持保護，不斷增加農業的資金和物質投入，改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力和抵御自然災害的能力。當前，我國農業自然災害多發重發，水利等農業基礎設施薄弱，農業抗災減災能力低、靠天吃飯的局面仍沒有根本改觀﹔土地、水資源約束趨緊，確保糧棉油等主要農產品供求平衡難度加大﹔農業物質投入成本和勞動力成本節節攀升，農業比較效益偏低的矛盾仍很突出。新階段，農業在國民經濟中的基礎地位沒有改變，在促進經濟增長、擴大社會就業、穩定物價等方面依然承擔獨特而重要的作用，必須不斷加大對農業的支持和保護力度。

一是順應市場供求規律，發揮市場在配置農業資源和形成農產品價格方面的決定性作用。農產品價格合理上漲是保障農產品供給、平衡工農業利益關系的重要手段，也是工業反哺農業的重要途徑。價格上漲給農民們帶來利益，遠比國家給農民的財政轉移支付多得多。對待農產品價格上漲問題，不能僅僅從城市消費者的角度出發考慮問題，對農產品價格上漲要有寬容度。

二是增加各級財政對農業的投入，突出投入重點。針對近年來農產品市場出現劇烈波動，需要增加對良種培育、動物防疫體系、規模化養殖、農業技術推廣體系、農業機械化、小型農田水利、農產品市場流通基礎設施、政策性農業保險制度等的投入力度﹔我國農業支持政策重點過去主要放在提高農產品產量方面，對農業資源環境的承載能力和農業的持續健康發展關注不夠，針對農業環境和農產品質量安全存在的突出問題，需要大幅度增加農業環境治理和生態保護方面的投入。

三是改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。2012年與2004年相比，三種糧食平均收購價格上漲了76.7%，其中稻谷平均漲幅90%，玉米為84.2%，小麥為47.1%，大豆隻有29.8%。2004~2011年，三種主糧土地成本年均增長15.7%，人工成本年均增長10.4%，物質與服務費用年均增長8.7%，都高於價格增速。種糧比較效益低、農民積極性不高仍是制約糧食生產穩定發展的突出問題。目前，我國農業進入了一個高成本的發展階段，對健全農業支持保護制度提出了新的要求，需要從增加規模、提高標准、擴大范圍、完善機制等方面，進一步健全農業補貼制度。2011年13個糧食主產省產量佔全國的76%，對全國糧食增產貢獻90.5%。13個糧食主產省人均財政收入3252元，為全國平均水平的83%﹔列入《全國新增1000億斤生產能力建設規劃》的745個產糧大縣，人均財政收入1200元，為全國平均水平的30%，人均財政支出3040元，為全國平均水平的44%。必須完善支農資金分配和財政轉移支付機制，逐步使糧食主產縣人均財力達到全省和全國平均水平。

四是建立符合農村特點和農民需求的農村金融服務體系。農村金融體制改革是整個農村改革的一個“軟肋”。客觀地說，近幾年來在農村金融改革方面作出了很大努力，農村金融組織為農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的狀況有了明顯改善。但農村仍然缺乏足夠的金融資源，農戶和農村企業仍普遍受到不同程度的信貸約束，農村資金仍在大量外流。農村金融不同於城市金融，農村金融機構面對的是分散的小規模農戶和大量的農村中小企業。農村信貸市場信息不對稱現象相對於城市工商貸款而言更為突出。城市工商業貸款中使用的傳統意義上的抵押品，在農村嚴重缺乏等。農業經營受自然和市場雙重影響，使得農村金融機構的運作存在高風險性。農村金融服務的特殊性，決定了必須建立符合農業特點和農民需求的農村金融體系。反思過去幾年農村金融改革的思路與做法，在農村金融改革過程中，可以清晰地看到城市金融改革模式的痕跡：嚴格限制金融市場准入，農村金融市場高度壟斷，不重視小額信貸等“草根式”金融服務機構的發展，以建設“現代商業銀行”為目標改造農信社。由於這種改革思維脫離了中國農村的現實，因而未能從根本上解決現有農村金融機構存在的問題，也難以迅速增加農村金融服務的供給。農村金融改革的目標應是建成商業金融、政策金融、合作金融“三位一體”的功能互補、相互協作、適度競爭的農村金融組織體系。農村金融體系的改革重點應該放在：深化農村信用社改革，阻止農村信用社“離農脫農”，真正發揮農村金融主力軍作用，創新農村政策性金融發展機制，正確引導和培育合作金融﹔引入競爭機制，放鬆農村金融管制﹔增加農村信貸資金投放，創新農村金融產品和服務方式﹔優化農村金融發展環境，保障農村金融體系安全有效運行。

五是健全財政與金融相結合的投入機制。農業農村建設需要長期、低息的資金投入，而這些投入難以通過一般金融機構得到滿足。財政投入和金融投入有效結合，為農業發展和農村建設提供長期低息融資，是許多國家普遍的做法。我國農村投融資體系不健全，財政和金融在支農方面未能形成良性互動，應通過財政貼息或利用信用擔保的杠杆作用，引導更多的信貸資金和社會資金投向農業農村。