韓俊：構建新型工農城鄉關系 破解“三農”發展難題

破除城鄉二元結構，必須加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制

《決定》明確提出，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。這是健全城鄉發展一體化體制機制的重要舉措。

長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉分隔的二元的公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉居民所享受公共服務存在很大差異。黨的十六大以來，各級政府加大對農村基礎設施和社會事業的投入力度，農村基礎設施建設的規模和力度都是前所未有的，農村社會事業得到快速發展。始於2000年的農村稅費改革，是國家與農民分配關系的一次重大調整。2006年，我國延續了2600年的“皇糧國稅”終結，標志著國家與農民間“汲取型”關系已被打破，國家對農民實現了由“取”向“予”的歷史性轉折。2003~2012年，中央財政累計安排“三農”支出超過6萬億元，其中，2007~2012年，中央財政共安排“三農”投入4.9萬億元，年均增長超過23%，比同期中央財政支出年均增長率高6.6個百分點。中央財政用於“三農”支出佔中央財政總支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加4.6個百分點。盡管如此，公共資源在城鄉配置失衡問題仍然突出，公共財政的覆蓋范圍和力度不夠，現有的投入遠遠不能滿足農業農村發展對各種公共品的實際需要，包括公共基礎設施建設投資體制、教育衛生文化等公共服務體制、社會保障制度等仍呈“二元”狀態。確保2020年全面建成小康社會，實現城鄉基本公共服務均等化的目標，重點和難點都在農村。必須以農民能夠享受同城市居民基本均衡的公共產品和公共服務為目標，加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制。一是促進城鄉義務教育均衡發展，做到縣域內學校辦學條件大致均等，提升農村義務教育質量。盡快將高中階段教育納入義務教育范圍，進一步提高農村地區高中教育普及程度。加快全面實行免費的農村職業教育，創新農村職業教育體系。二是進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標准，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉的基本醫療服務，加強農村婦幼保健，使農民享有公共衛生服務水平得到進一步提高。三是完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，健全農村社會新型養老保險制度。提高扶貧標准，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。四是建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制，大力發展公益性文化事業，推動農村文化繁榮發展。五是統籌城鄉基礎設施建設。加大對農村飲水工程建設支持力度，實施新一輪農村電網改造，加快農田水利、農村公路、農村能源、農村信息網絡等基礎設施建設。加強農村環境綜合整治，改變村容村貌，改善農村的居住生活環境。

破除城鄉二元結構，必須加快推進農業轉移人口市民化

《決定》明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。這是破除城鄉二元結構的必然要求。

黨的十六大以來，黨和政府更加重視流動人口服務管理工作，確立了“公平對待，搞好服務，合理引導，完善管理”的工作方針。國務院出台《關於解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號）。基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，農民工權益保護工作取得積極進展，子女義務教育問題有重大進展，社會保障從無到有，衛生服務和計生服務不斷完善，在城鎮落戶定居工作積極穩妥推進。近年來，我國城鎮化水平的提高很大程度上主要來源於農民工進城就業。但是，在我國目前的城鄉二元體制下，農民工仍被視為城市的“過客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。大量農民工不能沉澱在城鎮，工業化進程與農民工市民化進程相脫節，是嚴重制約城鎮化發展質量提高的一個突出矛盾。農民工不能在城市安居樂業，家分兩地，長期奔波於城鄉之間，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。我國“三農”問題突出，城鄉居民收入差距持續擴大，根本原因在於農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生產率水平低。隻有減少農民、增加市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能擴大農業經營規模和農產品市場規模，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。城鎮化要以吸納農民並使之向市民轉變為目標。隨著我國城鎮化進程的加快，農村勞動力將繼續大量涌向城市，推進農民工市民化是大勢所趨。

一是提高農民工就業技能，提高就業質量。實現農民工在城鎮穩定就業、充分就業、體面就業的任務仍很艱巨。要完善農民工工資正常增長機制，保障農民工同工同酬。城市勞動力市場上需求量最大的是受過專門職業教育、具有一定專業技能的勞動力，而農民工的職業技能素質還不能有效滿足市場需求。要加大技能培訓力度，大幅度提高技術熟練型產業工人比重。

二是健全農民工公共服務制度、推進基本公共服務均等化。農民工變市民，不是簡單地改寫戶口本，而是確保進城農民在養老、醫療、教育、住房保障等方面與城市居民同等待遇。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，對於已經具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業培訓、職業教育、計劃生育等，應率先實現同等對待﹔與城市戶籍緊密挂鉤的低保和保障性住房等，也要逐步覆蓋符合條件的農民工。適應農民在城鎮落戶定居需要，要建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制。

三是深化戶籍制度改革，吸納農民工進城落戶。戶籍制度改革，一種方式是，以農民工退出宅基地、承包地等集體成員權益為條件，讓他們獲得城市戶口，進而全面獲得城市福利和保障。另一種方式是，不把獲得城市戶口與放棄農村土地挂鉤，而是逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，不斷降低城鎮戶籍的福利含量。農村承包土地和宅基地不是國家無償分配給農民的福利，是法律賦予農民的合法財產權利，農民的市民權利能不以土地權利換。農民工現階段落戶城鎮，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農民個人的意願，不得強制或變相強制收回。要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，將戶口與福利脫鉤，還原戶口的人口登記功能。

四是賦予部分強鎮更大的管理權限。一些外來人口輸入大鎮，財政支出是按照戶籍人口而非常住人口、是按行政級別而非管理任務分配的，由於缺乏充足、穩定的資金來源，致使這些鎮的基礎設施和公共服務難以得到相應改善，導致交通、水電、地下管網、垃圾處理等基礎設施和教育、衛生、社會保障等公共服務嚴重滯后於城鎮化的發展，限制了進一步吸納人口和發展為中小城市的可能。對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權，強化公共服務、增加發展活力，鼓勵農村人口進入小城鎮定居，充分發揮小城鎮溝通城鄉、促進城鄉一體化發展的獨特作用。