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三個重要文件與新時期中國鄉村政治的變革 (3)

李正華

2006年08月09日16:48

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　　經過長期醞釀和多次討論，大家的思想認識最終基本達到了統一。1987年11月24日，六屆全國人大常委會第23次會議以113票贊成，1票反對，6票棄權通過村民委員會組織法(試行)。

　　三是文件體現了憲法的精神和黨的意志。１９８２年憲法明確規定，村民委員會是基層群眾性自治組織。1987年10月，中共十三大報告提出建立有中國特色的社會主義民主政治的總體框架，其中也明確指出：“凡是適合於下面辦的事情，都應由下面決定和執行。這是一個總的原則”，“在黨和政府同群眾組織的關系上，要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾自己的事情由群眾自己依法去辦”（《十三大以來重要文獻選編》（上），人民出版社1991年版，第38─39頁。）。十三大報告的這些論述對村民委員會組織法的修訂和最后通過起了十分重要的推動作用。《村組法(試行)》正是根據憲法有關規定和黨的十三大關於基層民主生活制度化的精神，從我國的實際情況出發，確定在農村建立村民委員會，實行村民自治。

　　三、1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步推動了我國農村以村民自治為內容的社會主義民主政治建設的歷史進程。

　　1988年6月1日，村民委員會組織法試行時，全國已經建立了90多萬個村民委員會。但這時的村民委員會大都是將原來的生產大隊改為村民委員會，生產隊改名為村民小組，村委會的干部也多是由鄉鎮政府指定或任命，基本上沒有實行憲法和有關政策規定的以民主選舉為核心內容的自治。因此，村民委員會實際上還不具備村民自治的意義。村民委員會組織法的試行，全國才開始進入具有真正自治意義的村委會建設階段。

　　村組法試行的實施由各省、市、自治區人大負責，各地民政部門具體實施。在試行的10年間，全國共有25個省、自治區、直轄市制定了貫徹試行法的實施辦法和意見，9個省、自治區制定了專門的村委會選舉法規或行政規章。（1988至1995年，制定實施《村組法》辦法的省、市、自治區先后是：1988年有福建、浙江﹔1989年有甘肅、貴州、湖北、湖南﹔1990年有河北、黑龍江、遼寧、青海、陝西﹔1991年有天津、山西、四川、吉林、新疆﹔1992年有河南、寧夏、山東、內蒙古、安徽﹔1993年有西藏﹔1994年有江蘇、江西。至1997年10月，尚有上海、廣東、雲南、廣西、海南、重慶（1997年建直轄市）六地沒有制定實施辦法。全國真正形成比較健全的村民自治執法規定的地市級行政區域不足70個，佔總數的20%﹔已經建立起健全的執法規定的村民自治示范縣大約有200多個，佔總數的10%左右﹔形成比較規范的指導村委會工作實施細則的鄉鎮，最多佔鄉鎮總數的20%﹔已經制定比較規范的村民自治章程的村委會，也僅佔總數的20%左右。參見白鋼：《中國村民自治法制建設評議》，《中國社會科學》1998年第3期，第90─93頁。）為了積累和摸索經驗，全方位推動村民自治進程，1990年9月26日，民政部根據中央的有關要求，下發了《關於在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，要求各級民政部門要選擇有一定工作基礎的縣（市）、鄉（鎮）、村作為示范單位，組織示范活動。全國開展了聲勢浩大的村民自治示范活動。1995年11月和1998年4月，民政部先后兩次命名表彰了全國村民自治模范縣（市、區），第一批31個，第二批達95個。　

由於各省對村民自治的態度不同，在試行階段，全國各地的情況並不完全一致。有的地方仍然對村民委員會是否應當是自治性質的群眾組織提出質疑，認為《村組法(試行)》中提出的村民自治原則超前了，村委會仍然應該是行政組織。認為鄉政府對村委會的指導關系在實踐中行不通。少數地方堅持推行具有行政性質的村公所。（至1989年9月，全國除廣西外，還有雲南、廣東、海南、江西、河北、黑龍江、北京、湖北等9個省、市、自治區全面推行村公所（管理區辦事處）體制或在部分地區進行建立村公所的試點。截止1996年底，全國還有十幾萬個村委會設在自然村和幾個自然村聯合而成的原生產隊，隸屬於村公所和管理區辦事處管轄，不被承認為村級組織和“基本單位”。參見沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰略與管理》1998年第6期，第14頁。）有的地方雖然在以民主選舉為主要內容的農村民主建設方面有了一定的發展，但由於《村組法(試行)》有關規定不夠具體，缺乏可操作性，嚴重影響了村民自治績效的發揮。通過幾年的實踐，1994年政府開始對村民委員會組織法進行修訂。1998年11月4日，在總結村民自治10年實踐經驗的基礎上，九屆全國人大常委會第5次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱“《村組法》”)，試行10年的《村組法(試行)》宣告廢止。

　　《村組法》在《村組法(試行)》21條的基礎上增加到30條，內容得到了豐富。前者與后者相比，主要有兩個特點：

　　一是進一步明確了村民委員會的自治性質。〖HT〗《村組法》除了沿用《村組法(試行)》中關於村委會性質的規定外，還在第2條中增加了“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。對於鄉鎮基層政府與村委會的關系，《村組法》第4條規定，鄉鎮基層政府“不得干預依法屬於村民自治范圍內的事項”，第11條規定，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。這些規定進一步明確和保証了村民委員會的自治性質。〖HTK〗

　　二是完善了直接選舉的程序。〖HT〗《村組法》把民主選舉十分明顯地突出出來，民主選舉的條文由《村組法(試行)》中的一條擴展到六條（第11條至第16條），在直接選舉的程序和具體環節方面的規定更為完善和詳細。村民委員會直接選舉是億萬農民群眾在黨的領導下推進民主政治建設的自覺實踐，村民委員會直接選舉制度是農村政治體制改革的實際步驟。完善直接選舉的程序，有利於依法推進村級直選。

　　《村組法》充分反映了廣大村民在社會主義市場經濟條件下更好地行使當家作主權利的願望，是我黨加強農村基層民主政治建設各項方針、政策的法律化和具體化，是農村推行村民自治的主要法律依據，對保障村民實行自治，由村民群眾依法辦理群眾自己的事情，促進農村基層社會主義民主建設起到了重要作用，進一步推動了我國農村以村民自治為內容的社會主義民主政治建設的歷史進程。《村組法》實施后，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的村民自治廣泛深入地開展起來，自治活動步入規范，自治組織不斷加強，自治制度日益完善，自治權利不斷落實。截至2003年11月，在全國31個省、自治區、直轄市中已有28個省份制訂或修訂了村委會組織法實施辦法，有25個省、自治區、直轄市制定了村委會選舉辦法，河北、廣東、湖北、陝西等省還專門制定了本省的《村務公開工作條例》，推進村務公開工作。農民的參選熱情高漲，各地平均參選率在80%以上。村民會議和村民代表會議進一步健全。“民主聽政會”、“村務咨詢日”、“民主活動日”等新的經常性民主形式不斷涌現。全國涌現了225個國家級村民自治模范縣（市、區、旗）。

　　正如鄧小平所說：“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內容。”（《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第252頁。）

　　新時期中國鄉村政治的變革，是中國政治文明建設的重要內容，是中國共產黨致力於保障農民當家作主的民主權利的具體表現。（作者李正華，當代中國研究所研究員，北京　100009）

（《黨的文獻》授權人民網發布，請勿轉載）

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來源：zzzzzz

(責編：蔣榮華)

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