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三個重要文件與新時期中國鄉村政治的變革 (2)

李正華

2006年08月09日16:48

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　　二、《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的制定和試行，使1982年憲法關於村民自治的規定具體化。

　　鄉鎮政權取代人民公社后，鄉鎮以下的農村當以何種形式組織？1982年憲法對此作了這樣的規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”這一規定明確了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜，確立了村民委員會在我國的法律地位。

　　1982年憲法有關村民委員會的規定，實際上是對農民在自我管理方面造成的既成事實給予法律上的承認。早在1980年1月，位於宜山、忻城、柳江三縣交界處的廣西壯族自治區宜山縣三岔公社合寨大隊(今宜州市屏南鄉合寨村)的村民，鑒於實行承包責任制后，很多事情沒人管，耕牛經常被盜，社會治安混亂的情況，為了治安聯防，果作等6個生產隊的村民，自動組織起來，選舉村委會，制定村規民約。村委會的候選人由6個生產隊長和一位村民組成。125戶人家每戶派一個代表投票，最后有85戶參加了投票，選出了主任、副主任、委員等5位村委會成員。（《人民日報》1999年3月4日。）時任生產隊長的韋煥能全票當選村主任。村委會成立以后，村民實行自我管理，村裡的公共事務有人負責了，公益事業有人管了，社會治安有了好轉。稍后，四川、河南、山東等省的一些農村地區也陸續出現了村民委員會式的組織。當時各地的村委會名稱並不統一，有的稱“村管會”，有的稱“議事會”，也有的稱“治安領導小組”。

　　合寨產生的民選的村委會，其時間比向陽人挂出鄉政府的牌子還早約5個月。合寨村民的自發自治行為，得到了當地政府的重視，全國人大常委會、國家民政部也派專人前往調查，充分肯定了包括合寨在內的廣西一些地方建立村民委員會的做法，認為村民的這種自我管理、自我服務體制，非常適應當時農村以包產到戶為主要形式的經濟體制，建議在改革人民公社、建立鄉政府的試點工作中，做好村民委員會的試點工作。1982年4月，在憲法修改草案中總結了各地建立村委會的經驗，將有關村民委員會的內容寫入憲法條文。

　　對1982年憲法有關村民自治內容的具體落實是《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(以下簡稱“《村組法(試行)》”)通過之后的事情。《村組法(試行)》是1987年11月24日六屆全國人大常委會第23次會議通過，1988年6月1日開始試行的。該法對村民委員會的性質、設置、職能、工作原則、工作機構等作了具體規定。按照該法的規定，村民委員會是群眾性自治組織，不再是國家政權的組成部分，也不能直接支配個人。鄉鎮政權與村民委員會的關系是指導與被指導關系。《村組法(試行)》使1982年憲法關於村民自治的規定更加具體化。該法的通過，為開展村民自治提供了法律保障，對於調動農民群眾的社會主義積極性和創造性，促進廣大農村的各項建設，具有重大、深遠的意義。

　　《村組法(試行)》從起草到通過，歷經周折，有幾點特別引人注目：

　　一是文件名稱發生了重大變更。建立村委會的試點工作在1981年就已開始。1983年10月，中共中央、國務院在《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》中，要求在改革政社合一的農村管理體制的同時，在鄉以下按村民居住狀況(一般是在生產大隊的基礎上)，設立基層群眾性自治組織的村民委員會。各地在建鄉的過程中可根據當地情況制訂村民委員會工作簡則，在總結經驗的基礎上，再制訂全國統一的村民委員會組織條例。根據這一文件精神，天津、北京、浙江、寧夏、內蒙古等省、市、自治區在組建村委會時，制定了村委會的工作簡則。1984年，中央在總結各地制定的村委會工作簡則的基礎上，授權國家民政部制定村委會組織條例。從1984年8月到1985年12月，民政部六易其稿，完成了《中華人民共和國村民委員會組織條例(草案)》的起草。隨后，該條例草案上報國務院，由國務院提交全國人大常委會。鑒於村民委員會涉及到基層政權組織形式的改變，屬於基本法序列，1987年4月2日，全國人大常委會副委員長、法律委員會主任委員彭沖在六屆全國人大五次會議的全體會議上對條例草案作說明時，明確建議將《中華人民共和國村民委員會組織條例》改為《中華人民共和國村民委員會組織法》。（全國人大常委會辦公廳研究室：《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務委員會大事記（1949─1993）》，法律出版社1994年版，第378頁。）最后，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》經歷了三次全國人大常委會會議和一次全國人民代表大會會議的審議，於1987年11月24日通過。

　　二是該法在通過的過程中經過了長期的醞釀，充分發揚了民主。在全國人大常委會審議該文件草案時，不同意見很多，特別是對村委會是群眾性自治組織、鄉政府和村委會的關系是指導關系這些問題爭論最大。對此，時任全國人大常委會委員長的彭真讓大家充分發表意見，反復討論，並在1987年3月召開的六屆全國人大常委會第20次會議上，提議將原來准備提交這次會議審議通過的村民委員會組織條例，提交到六屆人大五次會議審議。

　　在此期間，彭真為該文件的通過做了大量的工作，多次發表自己的意見。他指出：“按照憲法規定，農村的村民委員會也好，城市的居民委員會也好，都是群眾性自治組織，不是基層政府的‘腿’。把村民委員會搞好，等於辦好八億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活的習慣。這是發展社會主義民主的一項很重要的基礎工作。”（《人民日報》1987年3月17日。）他還認為，憲法中專門寫村民自治這一條的目的，就是要恢復干部群眾的魚水關系，恢復我們群眾路線的優良傳統。村民自治就是要讓群眾看得見，摸得著。8億農民和咱們一條心，那還不是安定團結?（《人民日報》1987年4月10日。）關於村民委員會的意義，彭真說：把村民委員會辦好，“真正實行群眾自治，是最廣泛的民主，是國家政治體制的一項重大改革，對掃除封建殘余影響，發展社會主義民主有重要的、深遠的意義。”“10億人民如何行使民主權利，當家作主？一個方面是通過各級人大行使國家權力。另一個重要方面是在基層實行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦。這是國家政治體制的一項重大改革。”（《人民日報》1987年11月24日。

（《黨的文獻》授權人民網發布，請勿轉載）

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來源：zzzzzz

(責編：蔣榮華)

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