一份为民造福的《施政纲领》

在江苏省档案馆，珍藏着被列入《中国档案文献遗产名录》的《苏皖边区地方民主政权档案》。该档案以大量的文件、资料、报刊史料生动翔实地记录了苏皖边区政府立党为公、执政为民的探索实践和显著政绩，特别是其中的《苏皖边区临时行政委员会施政纲领》（以下简称《施政纲领》），史料价值尤为突出。

抗战胜利后，华中局和新四军军部奉命从江苏北移山东，为加强对苏皖解放区的统一领导，中共中央决定成立新的党政军领导机构。1945年10月25日，邓子恢、谭震林分别任正副书记的中共中央华中分局成立。10月29日，苏中、苏北、淮南、淮北4个解放区的参议会、行署领导人和地方开明人士在清江（今淮安）举行会议，决定成立苏皖边区临时行政委员会，并公推了粟裕、张鼎丞等27名委员，李一氓为主席，刘瑞龙、季方、韦悫、方毅为副主席，同时决定成立苏皖边区政府。11月6日，《苏北报》（淮海版）刊登消息《苏皖边区政府宣告成立》，报道称边区政府将辖有江苏32个县、安徽18个县、河南3个县，共计53个旧县治。后来行政区划有所调整，共有8个专员区、68个县治、2个直属市、1个办事处，人口约2400万。

1945年12月24日至1946年1月14日，苏皖边区临时参议会第一次大会在清江召开，审议通过了《施政纲领》。《施政纲领》规定，边区政府的奋斗目标是：“团结全边区人民，贯彻中国共产党新民主主义之主张及和平、民主、团结之正确方针，加强本边区之政治、军事、经济、文化建设，保卫与进一步建设本边区。”该《施政纲领》的主要内容有十条，核心是保障人民权利，维护群众利益，造福人民群众。

切实保障人民权利

《施政纲领》第一条旗帜鲜明地宣示：“保障人民的人权、财权、及公民权。凡爱好和平，赞成民主之各阶层人民及各党派人士，都有言论、出版、集会、结社、信仰及居住之自由。”第三条则进一步强调，“加强民主建设，普遍开展民主运动，贯彻三三制政策，民选各级政府，废除保甲制，健全各级人民代表机关，实行人民管理政权，加强干部民主政治教育，树立民主廉洁的作风”。苏皖边区在建政过程中令出法随、言行一致，继续贯彻抗战时期普遍实行的“三三制”原则，在抗战中与中共长期合作的地方知名人士多数被吸收到各级政权组织中来。政府委员包括各党各派、各阶层以及全国知名的进步人士，在边区政府主席中即有老国民党党员、曾任孙中山秘书的韦悫和第三党领袖之一的季方。在调整充实各行政区和县、区各级行政机构的前提下，及时废除了保甲制，开展了民选基层政权的工作。各级政府均由人民选举组成，真正成为被人民所爱戴、为人民谋幸福的政府。1946年8月17日，《新华日报》（华中版）刊登《日寇投降一年来边区民主建设成绩》（后刊载于《群众》第十二卷第九期）的文章，生动介绍了苏皖边区的民主建设成果，“工农群众及妇女们一样有选举权、被选举权，‘大老粗’当乡长、区长的不胜枚举”。

为保护人民的利益，稳定社会秩序，《施政纲领》提出要“改进与健全适合于人民需要的司法制度”，保障人民安居乐业。在抗日根据地法制建设的基础上，苏皖边区政府大力推进建立健全司法制度和法规工作。据不完全统计，在近一年的时间里，共制定各种条例和法规50多件。这些条例和法规包括司法、刑法、民法和拥军优属、干部管理等条例，还涉及劳动、兴修水利、税收、工商和文化教育等各项政策。这一系列条例、法规和政策的颁布实施，顺应了民意，保障了民生，促进了边区各项事业的恢复发展。

发展生产以改善群众生活

抗战胜利后，医治战争创伤，迫切需要大力发展生产，改善群众生活。《施政纲领》提出要“贯彻改善民生政策，扶助工农运动的发展，实行减租减息”，“增加工业农业生产，提倡垦荒、植棉、造林，加强水利建设，普遍组织劳动互助，提倡深耕细作，改良生产技术，扶助纺织及其他手工业；发展奖励举办机器工业，发放生产货款，欢迎外界投资，保护私人经营；发展商业贸易、交通事业，调剂物资流通，力求边区人民生产自给”。苏皖边区政府在中共中央华中分局领导下，积极组织群众开展大生产运动，并从政策上、资金上采取一系列措施，予以有力扶持。相继发布了《华中银行农业贷款暂行章程》《苏皖边区兴修水利暂行办法》《苏皖边区保护工厂劳动暂行条例》《苏皖边区土地租佃条例》等，积极推动工农业生产及各项事业的恢复和发展。1946年2月，中共中央发出对私人企业加以扶持的指示后，华东分局和苏皖边区政府决定增加对私营工商业贷款，或以公私合营的方式，投资扶持私营工商业，使解放区城镇工商业迅速恢复发展。

1945年冬至1946年春，苏皖边区掀起了兴修水利、大搞农田基本建设的热潮，全边区共疏浚大小河流97条，总长650余公里，挖土1000余万方，受益面积超过200万亩。在修河中，宿迁县副县长陈静尘身先士卒、勇于担当至积劳病逝，让广大群众深为感动。

苏皖边区的交通运输在抗战时期遭受巨大破坏，抗战胜利后，全边区水陆交通的修复任务非常艰巨。华中分局和苏皖边区政府抓紧恢复交通运输业，拨出3000万元以工代赈，发动和组织群众修复水陆交通，从1945年12月至次年春，全区修复公路1160多公里、公路桥梁173座。水路以运河、串场河为重要干线，各主要城镇均已通航，不少河道可通行轮船。

苏皖边区成立之际，发生了40年来空前大灾荒，700多万名濒临饥寒死亡线上的群众，只能以山芋叶、野菜、榆树皮等充饥。1946年2月10日，苏皖边区临时参议会召开会议，专门研究救灾工作，提出募捐救急、生产救灾、平衡粮价、惩奸救灾（没收汉奸财产粮食或罚款救济灾民）、减租减息等五项救灾办法。2月13日，苏皖边区政府决定发放农贷华中币5000万元，作为当年春耕夏收前的农业贷款。不久，边区政府又发行救灾公债9200万元，用“集资”的办法解决大面积的社会救济问题。在党政军民的共同努力下，各地相继战胜了灾荒。边区政府这一系列为民解难的有效措施不仅使灾民念念不忘，就连地主也暗中钦佩，“想不到这样严重灾荒得以安度，没有匪乱，共产党真有办法”。

积极发展教育文化事业

苏皖边区甫一成立，就一手抓发展生产以消灭贫穷，一手抓提高文化以消灭愚昧。《施政纲领》号召，“提高人民政治文化水平，普及成人教育，提倡民办学校，改进小学私塾，开展民间文化活动，举办各种专门学校，改订学制课程，救济失学青年，改善教师生活，促进文化教育界民主团结，扶助文化教育团体之建立及出版事业，保障学术研究，奖励科学发明，优待专家学者及技术人才，进行卫生教育，开展公共卫生事业，提倡卫生合作事业，减除人民疾病痛苦，进一步发展新民主主义文化卫生建设工作”，对关涉芸芸众生的教育文化卫生事业进行全面动员部署。

1946年3月11日，苏皖边区政府在《新华日报》（华中版）发表《公民教育实施法（草案）》，以广泛征求修改意见。苏皖边区各类学校迅速恢复与发展，全边区有将近100所中等以上的学校，将近1万所小学，5万个民校、冬学、校外儿童班等各式各样的群众学习组织，秧歌队、农村剧团等遍布每个城镇乡村。全边区性的报纸有日出数万份的《新华日报》（华东版），其他每一分区也均有日报、大众报，《江海导报》《淮南日报》《盐阜大众》《拂晓报》等30多种报纸和《江淮文化》《民主建设》等刊物深受大众喜爱。1946年2月，苏皖边区政府发出《关于保护文物古迹的办法通令》，指出华中各地原为人文荟萃之区，所遗古迹文物甚多，各地政府机关要会同群众团体注意保护管理。4月，苏皖边区政府召开卫生行政扩大会议，交流各地医务工作经验，对边区卫生大计进行讨论研究。在这些务实利民举措的推动下，边区教育文化卫生事业取得长足进步。

1946年6月，国民党挑起全面内战。1947年3月，苏皖边区政府全部人员都撤至陇海路以北。一个纲领就是一面旗帜，苏皖边区政府在短短一年多的时间内，秉持为民造福的宗旨，为了人民、依靠人民，大力发展各项建设事业，快速恢复了生产，战胜了灾荒，改善了群众物质文化生活，取得了经得起实践、人民、历史检验的实绩，为新中国治国理政积累了宝贵经验。

（作者系江苏省档案局局长、档案馆馆长）