听证会为“法治深圳”作注脚

　　深圳路外停车调节费经两次听证后仍未获得通过，以及其他一些原因，最终市政府表态“无法推行”。鲁力 摄

　　在全国率先引入听证制度的深圳，也在这一制度的不断完善和探索中践行着对于法治的不断追求。

　　去年10月底，深圳首次就同一听证内容举行第二次听证会。多次参加深圳举办的各类听证会的广东东方金源律师事务所律师金焰告诉记者，这次深圳市交委举行的路外停车场停车调节费听证会，在客观、公正、透明度方面都比此前深圳举行的听证会更进一步，对于意见的听取程度也有所进步，但距离市民期望仍有差距。

　　尽管当下深圳所践行的听证会制度依然在听证参加人产生制度、听证代表比例、意见采纳等多方面有待完善，部分重大立法和行政决策也存在听证“缺位”的问题，但不可否认的是，听证制度的开创和存在依然对深圳立法、行政和价格等重大决策的意见反馈方面发挥着积极作用。

　　听证会的积极意义在于，一是民意得到表达，相关听证部门得以听取民意；二是借助媒体力量，所听证的事项得以在决策阶段就被市民所知晓和认知并得以讨论；三是听证制度确实让听证部门得以看到听证内容的不完善之处并有机会纠正错误。“这比以前的不听证，‘拍脑门’式的决策方式相比进步是明显的。”金焰表示。

　　背景

　　听证制度由深圳率先引入

　　2014年下半年，征收路外停车场停车调节费的听证会在深圳举行。此前深圳在路边停车收费政策出台时就召开听证会广泛征求社会意见，此次深圳同样也召开听证会征集市民意见。

　　对听证会制度广泛使用的深圳，同时也是这一制度的率先引入者。1999年7月16日，深圳率先在全国引进“立法听证会”形式，市法制局（现市法制办的前身）对“建筑材料核准制”听证。那次就是国内首次对设立审批项目听证，而随后，其他省份开始陆续引入听证会形式。2001年，全国首个听证法规也在深圳产生。

　　按照2013年6月实施的《广东省重大行政决策听证规定》（以下简称“广东听证规定”），包括“法律、法规、规章规定应当听证的行政决策事项；编制重要规划等涉及重大公共利益的行政决策事项；教育、医疗等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项；行政机关认为需要听证的行政决策事项”等都被列入应该进行听证的内容。

　　据不完全统计，深圳曾就水价、控烟条例、垃圾分类管理、轨道交通定价、路边停车收费、路外停车场停车调节费等多项立法和行政决策进行过听证会。对深圳举行的多个听证会进行分类就会发现，深圳举行的听证大致可以分为三类，一是立法听证，比如控烟条例的听证；二是行政决策的听证，比如路外停车调节费；三是价格听证，比如水价、轨道交通票价等等。对此，金焰表示，“听证制度应更多用于立法听证，而在实践中，深圳听证最多的是行政决策和价格，真正立法的听证却不多，以后立法听证会应该更多一些”。

　　成效

　　听证让决策得到充分讨论

　　去年8月21日，深圳征收路外停车场停车调节费听证会在深圳举行，作为长期浸染听证制度使用的深圳市民已熟悉这一意见表达渠道。当天，19位听证代表除2人缺席外都到达现场，其中多数代表早已提前开放了征收市民意见的渠道，当天他们都准备了充分的数据和文字材料，以便在听证会上集中表达自己和市民或自己所在的相关方的意见。

　　听证会上，在听证部门深圳市交委介绍完该决策的背景、目的、方案等内容后，各位代表分别“开炮”就路外停车调节费的合法性、合理性、可行性以及收费方案的细节、标准等方面轮番表达自己的意见，而来自行业协会和停车场管理方的代表也分别表达了己方的观点。听证会采用了一问一答的形式，每当代表提出疑问和建议，都会有听证方的陈述人对其作出解答。作为听证代表参加了这次听证会的金焰告诉记者，“与此前参加的轨道交通票价听证会上陈述人经常不正面回答问题相比，市交委的陈述人基本都可以正面回答代表的问题，得以让更多人全面地了解这一政策背后决策考虑的内容”。

　　仅仅在4天后，由深圳市长许勤签署、市政府起草的《深圳经济特区道路交通安全管理条例（修正案草案）》专门就停车调节费进行说明，并于2014年8月25日提请市五届人大常委会审议。听证会上的意见经反馈至市政府后，让后者认为有必要提请修改这一条例，明确停车调节费的收费对象、范围和标准，为深圳征收停车调节费提供更加充分的法律依据。

　　不仅如此，正是由于第一次听证会上的不少反对意见，深圳市交委其后又在10月23日举行“深圳市征收路外停车场停车调节费听证会”第二次会议。记者注意到，在首次听证会上，按时长收费的方案遭到不少代表反对后，深圳市交委在第二次听证会上拿出优化的按次收费的方案再次听证。参与听证的多位听证代表表示，第二次听证会上的新方案对旧方案有所调整，采纳了上次听证的意见，算是有进步。

　　最终，深圳路外停车调节费经两次听证后仍未获得通过。深圳市政府表示，该调节费存在较大争议，大部分听证代表不赞同，加上近期国家有关部门文件要求，深圳路外停车场停车调节费最终被认为无法推行。

　　对于听证会这一制度在决策制定之中发挥的作用，金焰认为：“听证会的积极意义在于，一是民意得到表达，相关听证部门得以有机会听取民意；二是借助媒体力量，所听证的事项得以在决策阶段就被市民所知晓和认知并加以讨论，有助于政策的消化和决策；三是听证制度确实让听证部门得以看到听证内容的不完善之处和有机会纠正错误，这比以前的不听证，‘拍脑门’式的决策方式相比进步是明显的。”

　　■声音

　　听证代表、律师金焰：

　　完善听证会制度的七个建议

　　1 听证会应统一实施替补制度，当有听证代表无法按时出席听证会时应该由替补的代表补位出席，这一制度目前有的听证会执行，有的不执行。

　　2 听证会应增加听证参加人的人数。目前一场听证会也就十几人参加，对于进行听证的重大决策而言，这样的名额太少。

　　3 听证会应规定并扩大市民代表的比例。目前的听证代表中，超过半数都是人大代表、政协委员、行业代表等，市民代表比例过低，来自普通市民的声音过小。

　　4 听证参加人的产生方式除抽签外，应完善和细化“推荐”程序的具体办法。目前，抽签方式会产生一些弊端，而推荐制度由于没有明确规定，在现实中很难执行。

　　5 无故缺席听证会的人大代表和政协委员应通报人大和政协。

　　6 建立听证代表意见反馈制度。目前听证制度中，听证参加人只能提意见和建议，对这些意见是否有答复，答复的程度，听证代表是否满意答复，不满意后能否再追着问这些内容都还没有明确的规定。

　　7 建议听证会不能只对听证内容的一部分进行讨论，而应该对听证内容的合理性、合法性、可行性等全部内容进行讨论。

　　建议

　　听证人应设更高市民比例

　　但是，对于听证制度在深圳的实施，多次参加听证的金焰认为，虽有积极意义，但仍有诸多不完善之处。

　　首先，对于听证制度的规定，国家、省和深圳都有不同的规定和条例，这也导致程序的规矩“五花八门”。记者了解到，在国家层面，就有《政府价格决策听证暂行办法》以及各部门制定的听证办法，在深圳市则有2006年实施的《深圳市行政听证办法》，而广东省2013年6月实施的《广东省重大行政决策听证规定》则是最新的。“这就使得不同的听证使用不同的法律，听证的规矩也不统一”，金焰表示。

　　“比如替补制度，当有听证代表无法按时出席听证会时应该由替补的代表补位出席，而这一制度就是有的听证会执行，有的不执行，我建议所有听证会都应执行替补制度。”金焰说。

　　其次，金焰认为，听证参加人的人数还是太少，不利于充分声音的表达。“听证会按规定通常就是十几个人参加，有的更少，以这次深圳路外停车场停车调节费的听证为例，听证参加人只有19人，而分配给普通市民的名额只有有车代表4人，无车代表4人，其余是人大代表、政协委员和行业代表等。这8个市民要代表深圳1000多万普通市民，每人代表上百万人，对于如此重大的决策而言，听证代表太少。”

　　再者，金焰指出，听证相关制度只规定有多少人才能举行听证，但没有规定这些人中有多大比例是市民代表。还以深圳停车调节费听证为例，8名市民代表外，4人为人大代表和政协委员，2人为行业代表，5人为停车场代表。“这样的代表构成中，有一半的代表免不了和政府有直接或间接的关系，比如行业代表、人大代表、政协委员等，他们很多时候不能代表普通市民，而他们所占比例过高，经常超过半数，这样听证下来听到的声音就无法完全客观，来自普通市民的声音过小，也可以说比例失调。”

　　深圳市人大代表杨剑昌曾经也是各种听证会的“常客”，但按其自己的说法，从当年参加水价听证会他提出了很多质疑后，就再也没受邀参加过听证会了。他告诉记者：“以前的听证会经常有反对声音，代表们观点尖锐，如今听证会都是政府部门邀请跟本部门交情较好的人大代表参加。”

　　另外在听证参加人的产生方式上，金焰则表示，作为惯例的抽签制度仍有待完善。“这种方式相对公平，但最大的弊端是听证方如果调动一些代表其利益的市民都来报名听证，那么真正有想法和意见的市民得以成为听证代表的概率就大大降低了。”金焰表示，尤其当听证内容非常热门，听证代表名额又很少时，这种弊端就会进一步放大。“最新的广东听证制度的一大进步就是规定听证代表可以推荐产生，但是是由全体报名者推荐还是到场报名者推荐该制度都没有明确，因此很难在现实中执行。”

　　还有就是面对缺席听证会的人大代表、政协委员等，金焰建议，应该至少通报人大和政协。“能参加的听证代表名额非常有限，对于抽签中签率很低的市民代表而言，多由推荐产生的人大代表，更应该在反映民意上发挥更大的作用，而实际上，他们经常会缺席听证会，又无任何相应的处罚办法，应至少将缺席情况通报其所在部门。”

　　不足

　　一些重大决策听证仍缺位

　　从现存的听证制度到真正发挥听取民意的听证会，记者采访的多位代表和专家都认为还有很多需要努力。

　　首先便是听证制度的覆盖。“有些重大决策不经听证便出台，比如最近深圳出台的‘限牌’措施”，东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松就表示，深圳出台限牌的“通告”依据的是《深圳经济特区道路交通安全管理条例》，而该条例中就规定在实施相关措施前，应当公告相关预案，听取公众意见，而其中由于“竞价”获得小汽车车牌方式涉及收费，也应该公开听证，而实际上，深圳市“限牌”未履行相关听证程序。

　　另外，金焰表示：“现在听证会制度的一个本质缺点就是听证参加人只能提意见和建议，而听证方听不听这些意见是听证代表无法干涉的，听证代表都没有投票的实权，对其意见是否有答复，答复的程度，听证代表是否满意答复，不满意后能否再追问这些，现在听证制度都还没有明确的规定。”比如在反馈意见方面，广东听证规定表示，听证方听证会后十日内要写成报告交给政府，但对给听证代表的反馈则没有时间限制。

　　金焰还表示，按照现行的听证制度，听证的程序和议题都是由听证方确定的。“比如控烟条例的立法听证，其只对罚款的金额听证，而实际应该对控烟条例所有内容听证；再如深圳路外停车场停车调节费听证也只对收费的方案和标准听证，而实际上应该对这种调节费的合理性、合法性，是否听该收调节费等进行听证。”金焰表示，这些听证会的议题设置在进行中实际都被“避重就轻”了。

　　在深圳市人大代表杨勤看来，听证会的另一短板就是公众参与度依然不高。杨勤近年来同样多次参加深圳市的听证会和论证会，表示，目前深圳整个政治生态公民参与度不够，一方面听证制度仍有待完善；一方面当政府开门立法时，公众的参与度和参与面又不够。

　　“一是有些立法项目本身与社会公众关联度不高，市民不关心，自然也就没人响应。二是公众参与立法的渠道仍然不够通畅，参与立法的一些形式和渠道还没被公众所了解和熟悉。”深圳市法制办负责人就表示，在推进开门立法中，一定程度上遇到立法项目遇冷、公众参与度不高的问题。

　　数据显示，今年深圳举行《深圳市城市轨道交通运营管理办法（征求意见稿）》立法听证会时，听证公告发布一周后只有5人报名。而去年深圳路边停车收费听证时，也仅有23人报名，还不到实际听证人数的两倍。

　　“听证会原本是个好事，如今却形式大于内容，究其根本在于不够公开透明，市民反映的意见没被重视甚至被忽视，导致市民的参与热情不高。”深圳大学法学院教授翟玉娟建议听证会应从三方面改善，一是举行前期座谈会，邀请专家和市民参与，尤其要对全部听证内容进行讨论；二是对于听证代表的意见，无论采纳与否都要即时回应；三是提高听证会对相关决策的约束力和影响力。

　　“开门立法应更多地宣传，开门的方式也要多样。”杨勤建议，政府要先培育并引导市民来参与包括听证这样的征集民意的形式。

　　策划/统筹：刘丽 撰文：南方日报记者 曲广宁

(来源:南方日报)