我國古代的政績觀念與政績考核

政績觀念與政績考核，是我國古代政治制度中的重要內容。在漢代就出現了“政績”一詞，東漢蔡茂在廣漢太守任上糾案外戚賓客枉法，不畏權勢，史載“有政績稱”。對蔡茂政治行為和從政業績的評價，就是一種政績觀念。我國古代漫長的歷史進程中，形成了內涵豐富的政績觀念，積累了多層次政績考核機制的有益經驗。正確政績觀念與有效政績考核相互促進、協同發力，對推動我國古代國家治理體系完善和治理能力提升發揮了重要作用。系統考察我國古代政績觀念與政績考核，對於新時代引導廣大干部樹立正確政績觀、健全完善干部政績考核評價機制，具有重要啟示意義。

一

文獻記載，我國早期國家時期已經出現重視“勤”、“信”、“德”、“績”等與政績有關的觀念，禹因治水功績和擁有“德”的品格而繼位，而夏的滅亡則是因為“德衰”。夏商時期神權政治色彩濃厚，統治者將政績與天命、神意緊密聯系。在總結夏商滅亡教訓的基礎上，西周統治階級既宣揚天命，又意識到“天命靡常”而主張“敬德保民”，不僅強調諸侯與官員要維護周王室和遵守等級秩序的政績觀念，也開始重視民本的政績評價，“正（政）德”一詞在周康王時的大盂鼎銘文中已經出現。

春秋戰國是我國古代國家形態發生重大變化的時期，貴族等級分封制逐漸被郡縣官僚制取代。為了適應新的國家治理需要，尚賢重能的政績觀念迅速發展，諸子百家也圍繞各種政績觀念的優劣展開深入討論。盡管民本與為政以德的政績觀念在這一時期獲得廣泛認同，但出於富國強兵的需要，法家政績主張最終佔據主流。法家將功勞、效益等作為衡量官員政績的核心標准，取得了積極成效，也留下了深刻教訓。

秦二世而亡的歷史教訓，使漢初統治者認識到政績觀念在維護政權穩定上的重要意義。漢高祖至文景時期，將黃老思想作為官員為政與政績考核的指導思想，主張清靜無為、與民休息、輕徭薄賦、節儉戒奢、安民富民，對“言文刻深，欲務聲名者，輒斥去之”，將指導官僚隊伍的政績觀念與國家政治思想高度統一起來。漢初以黃老思想為內核的政績觀念，破除了戰國、秦以來法家政績主張中的弊端，穩定了社會，發展了生產，繁榮了經濟，積累了財富，造就了“文景之治”，史稱“德至盛也”。黃老一派的政績主張雖在漢初社會穩定上起了很大作用，但其所內蘊的“無為”特征，不能適應漢代大一統國家形成后的長久治理需要。漢武帝時期，這種政績觀念的調整勢在必行。董仲舒提出“罷黜百家，表章六經”的建議，被漢武帝採納，儒家思想中的眾多理念被吸收到政治實踐中。這一時期，積極進取的官員受到獎掖，踐行儒家思想的士人受到重用，碌碌無為者遭到排斥。至漢宣帝時期，“霸王道雜之”的漢家制度最終定型，成為評價政績的重要遵循。此后歷代相承，雖有損益，但以儒法合治、德主刑輔為主流的政績觀念基本未變。

魏晉南北朝時期，“上品無寒門，下品無勢族”，政績觀念出現“清談化”和“品行化”轉向，政績考核從秦漢的“以事功見高下”滑向“以門品定優劣”，門閥世族掌控選舉，官員政績與官員考核擢拔嚴重脫節。唐代完善科舉制度，以經義策問考察士人之政見與治術，政績考核講求德績並重、以德為先。鑒於唐末五代藩鎮割據和武人亂政的教訓，宋太祖確立“重文輕武”國策，政績評價大幅向文治傾斜，考核內容更側重於財政盈縮、民生休戚、河渠興修、文化教育等，呈現出濃厚的“內向化”與“民生化”色彩。明清之際，考據學興起，學者於古籍中發掘為政之道，傳統政績觀念的理論形態雖日益完備，但也趨向保守。歷史表明，政績觀念隨著社會的發展、統治階層政治需要的變化，以及對國家治理認識的深化而不斷調整。這一流變深刻反映了我國古代王朝在不同歷史階段對“治國平天下”之道的理解與因應。

二

政績觀念是國家政治對官員為政要求的反映，也是士人內心自覺的精神追求。以儒法合治、德主刑輔為主流的政績觀念歷經數千年演進，深刻影響著歷代官員的履職取向。

為政以德。“德惟善政，政在養民”，“善政”和“養民”是政德的核心。春秋時期晉國政治家范文子提出“政德既成，又聽於民”，強調為政者要不斷聽取民眾意見。孔子指出“為政以德，譬如北辰”，將運用道德來治理國政的當政者比喻為北極星，受眾星拱衛。漢代以后出現“德政碑”，是朝廷為表彰官員政績或民眾為感念官員政績所立的豐碑。總之，為政以德是我國古代政績觀念的統領，反映了國家對官員政績的總體要求，也體現了官員對政績的認識。但應看到，為政以德並不是隻強調德、放棄法，德主刑輔、禮法合治才是完整內涵。

以民為本。民本思想源遠流長，《尚書》提出“民惟邦本，本固邦寧”，將民眾視為國家的根基﹔《管子》提出“政之所興，在順民心﹔政之所廢，在逆民心”，強調民心向背決定政治成敗﹔孟子提出“民為貴，社稷次之，君為輕”，將民眾置於政治價值的最高位階。這些理念倡導為政者決策應當以民為本，施政要反映民眾願望和要求。民本思想是我國古代政績觀念的重要內容。歷代保護小農經濟的各種措施，如調整土地分配、調節賦稅制度以及打擊豪強、勸民農桑等，都是民本政績觀念在國家治理上的具體體現。

廉能並重。歷代王朝治亂興衰，皆與吏治清濁休戚相關。吏治腐敗，則民怨沸騰、國本動搖﹔吏治清明，則政通人和、四海安定。廉潔奉公是我國古代政績觀念的核心要義。“廉者，政之本也”，清廉是立身從政應當具備的道德操守，實干則是履職盡責的成事之基。我國古代政績觀念歷來崇尚廉以修身、能以理政，二者相輔相成、缺一不可。《周禮》提出廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨的“六廉”思想，並用以考察官員治績。善、能、敬、正、法、辨均代表“能”，但每字前都加以“廉”，說明從政履職需把“廉”放在第一位，既要清正操守，又能斷事處事。這種“既斷以六事，又以廉為本”的政績觀念，是歷代為官理政與官吏考核的重要思想淵源。

公私分明。《韓非子》有言，“禁主之道，必明於公私之分”。公私之辨，關乎為政者的行為邊界。古之所謂“公”，既指國家社稷之整體利益，亦指政治事務之正當程序，更含公正無私之道德品格。西漢賈誼《治安策》提出“國耳忘家，公耳忘私”，成為歷代仁人志士恪守踐行的從政准則。秦漢以后，為政者更是將“公”放在“廉”之前，凝練出“公廉”理念，用以稱頌那些秉公履職、潔身自好的賢臣良吏。我國古代“公”的含義十分廣泛，包括廉潔觀、權力觀、事業觀、是非觀、義利觀等多重內容。秉持公心、堅守公廉，為傳統政績觀念的塑造確立了價值內核，也為歷代官員提供了為政引領，具有重要實踐價值。

三

政績觀念的落地施行，須有相應的政績考核機制作為配套。《尚書》中有“三載考績，三考，黜陟幽明”的記載。《周禮》更是系統構建了一套考核體系，從內容、方法到結果皆有詳盡設計，其中以“六廉”考核群吏的思想最為經典。春秋戰國以降，隨著官僚制取代世官制，政績考核制度日趨完善並延續傳承，成為評價官員政績、實施獎懲任免、整飭吏治政風的重要依據。

法規完備，體系周全。自戰國秦漢始，上計制是官吏考核的重要方式，即將地方官員政績記錄於“計簿”並上報中央以接受考核，魏晉大體延續這一制度。唐代確立“四善二十七最”政績考核體系，明確所有官員必須遵守的共同道德標准及針對不同崗位官員的具體考核標准。宋代沿襲唐代，簡化形成“四善三最”、“四善四最”等考核標准。明代以考滿、考察（大計）兩種方法考核官吏，清代基本延續。歷代雖考核時限各有差異，但均明確劃定固定考評周期，同時出台專項考核法令，如漢有“上計律”，西晉有“五條課郡縣法”等，明確界定考核內容、實施流程與權責范圍，讓考事有法可依。在職能架構上，歷代還專設負責考核的部門、機構、人員。如西漢由丞相、御史二府統籌考績，東漢權歸尚書台﹔曹魏以后，尚書台下的吏部逐漸成為主要考課機構﹔隋唐確立三省六部制，吏部下設考功司，由考功郎中專門負責考核事宜。總體而言，我國古代考核體系層級清晰、覆蓋廣泛，實行分級考評，從朝廷重臣到基層小吏，劃分不同考評主體，明確中央朝廷和地方衙門的考核權責，權責劃分井然有序。《漢書》就記載了漢宣帝親政后“五日一聽事，（自丞相）以下各奉職奏事，以傅奏其言，考試功能”的考課制度。許多時候，被考核官吏需當面述職應答，考評結果依規公示宣讀。

重德尚能，德才兼備。我國古代政績考核既考評官員的個人品行，也核驗其政治素養和政令執行力。歷代本著以德為先的選人原則，把德的考核放在首位。如周代要“考其德行道藝”﹔漢代將“敦厚、質朴、遜讓、節儉”四行作為重要准則﹔西晉考核強調“正身”﹔唐代確立“德義有聞”、“清慎明著”、“公平可稱”、“恪勤匪懈”的“四善”標准﹔宋代磨勘也以“四善”為首。重德不僅是對官員個人品德的重視，更包含了對官員執行中央政令能力的檢查。重德，絕不意味著輕能，考核對能的要求始終嚴格。秦漢時期的上計制要求各級官府在年終將所轄境內的戶口、墾田、錢谷、盜賊情況等政務數據，以“計簿”形式逐級匯總到郡國，由郡國上報中央，朝廷據此評判地方官吏治理成效、劃分考評等級。唐代更是制定差異化的專項考核標准，如“選司之最”以“銓衡人物，擢盡才良”為准，“法官之最”以“推鞫得情，處斷平允”為務，“學官之最”以“訓導有方，生徒充業”為要，實現了定崗定標、精准考能。“明主治吏不治民”，我國歷史上整頓吏治的一條重要經驗就是加強考核，如明代張居正改革推行“考成法”，就是為了提高官員的辦事效率。

考績殿最，獎優黜劣。“夫有官必有課，有課必有賞罰”，我國古代注重將考核結果與官吏獎懲緊密結合。考核優秀者給予升遷、增秩、賜爵、賞金，考核不合格、貪贓枉法者則要接受問責、降級、免官甚至被處以刑罰。漢代丞相統領百官考核，“課其殿最，奏行賞罰”。漢宣帝十分重視考核，地方高級官吏治理有效、考核優秀者，以詔書形式勉勵，增秩、加爵、賜金。唐代考核分為九等，考核在中上以上等級的，每晉升一等，增加一季俸祿﹔考核在中中等級的，不增不減﹔考核在中下以下等級的，每降低一等，削減一季俸祿。那些“職事粗理，善最不聞”、“愛憎任情，處斷乖理”、“背公向私，職務廢闕”、“居官飾詐，貪濁有狀”的官員，都屬於中下及以下等級，要受到各種處罰甚至解任。明初朱元璋不僅重視考核，更重視對考核結果的處置。洪武十八年，吏部對縣級以上4117名官吏進行考核，認為稱職者隻佔十分之一，平常者佔十分之七，不稱職者佔十分之一，貪污昏庸者佔十分之一。朱元璋下令：“稱職者升，平常者復其職，不稱職者降，貪污者付法司罪之，阘茸者免為民。”

巡視監督，嚴督實查。我國古代還十分重視對政績考核過程的監督監察。漢代考核的“計簿”存放在丞相和御史大夫兩府，目的是要讓御史大夫“察計簿，疑非實者，按之，使真偽毋相亂”。此外，刺史制度是漢代考察治績、監察地方的重要抓手，漢武帝將全國分為十三州部，每州設刺史一人，負責巡視所轄郡國。刺史的核心職責之一便是“省察治狀，黜陟能否”，如“課第長吏不稱職者為殿，舉免之”。唐代考核過程中，不僅中書、門下兩省要派出監考使等監督，朝廷還要派出巡察使，訪察京內、京外官吏善惡，上報吏部考功司，防止各地上報尚書省的考核材料失實。明清官吏考核，四品以上由皇帝裁決，五品以下則由吏部和都察院共同負責，目的是保障考核的權威性與真實性。

值得一提的是，百姓口碑與民間輿論，也是評判官吏政績的重要依據。官員入仕前，朝廷便注重參考其在鄉裡的輿論評價，稱之為鄉論。為官后，民眾對官員的為政評價，更是影響其升遷貶謫的重要因素。漢代朱邑擔任鄉官時“廉平不苛，以愛利為行，未嘗笞辱人，存問耆老孤寡，遇之有恩，所部吏民愛敬焉”，后屢次升遷至九卿之一的大司農，去世后鄉民“為邑起塚立祠，歲時祠祭”。歷代民眾還以歌謠的形式歌頌清官廉吏，鞭撻貪污腐敗者，為考核官員政績提供了民情佐証。

對待古代政績觀念，須秉持科學辯証的態度。一方面，要清醒認識其歷史局限。古代政績觀念主要服務於君主專制制度和皇權統治，政績考核以維護王朝穩定、保障賦稅征收為首要目的，考慮百姓福祉仍然是為了“治民”、“牧民”、“防民”﹔政績考核中的長官意志、官官相護、流於形式、考核失實、寬嚴不公、考語空泛、唯憑年資，以及官員自身對政績認識錯位所導致的形式主義、官僚主義，甚至政績上的弄虛作假等等，也是許多時期吏治荒廢的重要表現。另一方面，也要注重汲取其中的有益思想養分。古代政績觀念深植於中華優秀傳統文化土壤，為政以德強調的道德自覺和責任意識，以民為本彰顯的民生關懷和民本觀念，廉能並重追求的職業操守和行政效能，公私分明倡導的大公無私和正義精神，在激勵官吏忠於職守、勤勉為政、廉潔奉公上起到了重要作用。今天，站在新的歷史起點上，深入挖掘我國古代政績觀念與政績考核的智慧，批判揚棄、推陳出新，對於我們樹立正確政績觀、完善科學的考核評價機制，必將有所裨益。

（作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、中國社會科學院學部委員）