防止“翻烧饼”，强化“规划法定”是关键

“制定目标三天两头变，规划蓝图一任一个样”。1月11日，人民日报刊文，披露一些地方的政策“翻烧饼”、产业“走马灯”、规划“随意改”现象。其中，领导任意改规划的现象颇引人注目。比如，某县新任书记叫停前任新区建设，另辟土地打造新城区，结果前任书记规划的新区成了烂尾工程，至今欠债几亿。又如，某市新任领导打破原有规划，将未来人口数字大幅调高，中心城区建设急剧膨胀，却因当地资源性经济遭受打击，城里楼房无人买，失地农民得不到扶持，备尝开发建设“大跃进”苦果。正所谓“规划规划，不如领导一句话”。

时至今日，还有这种规划“翻烧饼”现象，不免令人诧异。早在2008年，国家已施行《城乡规划法》，政府有关部门制订了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，从法律和制度上，规定了城乡规划编制的主体、内容、修改程序和法律责任等，规范了规划编制与审批工作，许多地方通过了“城乡规划未经法定程序不得修改”的法规，确定了“规划法定”原则，按说不应有人还敢这样“拍脑门决策”、动辄“推倒重来”。但上述事例表明，随便“翻烧饼”现象仍非罕见，也怪不得总书记都发出了“不能随便‘翻烧饼’”的警告。

为什么有法不依，还这样任性？究其原因，首先是法律法规本身不完善。虽然对规划的制定、实施、修改和监督检查都讲到了，但对必须遵循的法定程序，规定过于笼统，各地地方法规也未细化。比如对规划的修改，在规定可启动修改的五种情形中，就有无硬性标准、可任意解释的“经评估确需修改规划的”这样一条。而修改的程序，只包括编制机关自身的论证、征求规划地段内利害关系人的意见，以及向原审批机关报告等。不难想象，在地方“一把手”只要定调，其他人不愿或不敢直言，所谓“利害关系人”可以随便找人来代表的情况下，这些“法定程序”自然可以一一突破。

最重要的还是规划制定、实施、修改以及监督检查各环节，没有确保公众真正参与。除了要求地方人大审议，有关规定只指明“论证会”“听证会”这两种具体形式，所说的“其他方式”征求民意，形同虚设。要知道，民意主体可细分为三种：普通公众、专注的公众（专家）和政治精英。论证会、听证会对听取后两个群体的意见比较有利，而绝大多数普通公众，非有一定数量不能反映其真实意愿。由于规划决定城乡发展前景，涉及千家万户切身利益，听取人口绝大多数意见，恰恰极为重要。笔者曾到北方一个城市，该市也是规划了一个新城区，将市政府搬迁到该地。据说经过专家论证，可以吸引市民向这里流动，形成新的经济中心。然而市政府及各部门大楼建成了，房地产开发商也盖起大量住宅，却始终没有人气，少量搬来的公务员，也因生活种种不便，重新迁回市区，反而造成政府办公成本上升。试想如果当初能进行覆盖面更广的民意测评，就不会做出脱离多数民意的决策。

法律规定不具体，“规划法定”就很难严格执行；民意反映不到位，也很难确保规划的科学性与社会认可度，无法遏阻个别人的独断专行。同时在规划实施与监督环节，也缺少具体举措。比如，在一些严格执行“规划法定”的国家和地区，打开其政府规划部门网站，主页上就有规划的“法定图则”，还包括“已采纳的部门内部图则”，甚至包括“部门内部草图”，并指明市民在哪里可以付费获取。无论谁进入城市，可以像购买地图一样，凭一张“法定图则”，就可以了解大到宏观的功能区分工，中到各类土地用途，小到具体的住宅、医院、学校分布等等规划，从而确定落户地点。因为“法定图则”即使有变化，也要经过严格而漫长的法定程序。这种人人皆知的“法定图则”，对当政者很有约束力，还能防止个别人利用规划不透明搞权力寻租。相反，我们的规划部门网站，除深圳等极个别城市，绝大多数都难觅“法定图则”踪影。民众对规划没有概念，自然很难对“翻烧饼”现象形成有效监督。

城乡规划是建设和发展的“龙头”，规划任意“翻烧饼”，的确会误了发展苦了百姓。一方面法律法规须细化程序，广纳民意，做到科学制定、严格实施、循序修改、有效监督。另一方面要通过各种手段，强化“规划法定”意识，防止规划因领导个人喜好随意变动。

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