郝铁川
在政治体制改革中,司法体制改革的技术性相对较强,具有一定的相对容易性。虽然如此,司法体制毕竟是政治体制的一部分,其改革不可能脱离整个政治体制的联动来进行
由于我国目前中等收入群体没有在社会总人口中占据多数(有学者认为我国中等收入群体人数为1.1亿,仅占全国总人口的8%；也有学者认为我国中等收入群体人数占总人口的28%。而西方发达国家中产阶层人口大体占总人口的80%)；经济面临体制、产业方面的三个转型等原因,我国现在正处于任何国家现代化过程中都难以避免的矛盾高发期。“夺权靠穷人,守成靠中产”,我国眼下暂缺一个占据人口总数中多数的中等收入群体,是我国社会纠纷增多的重要原因。从2008年开始,我国法院案件较快增长,媒体称之为“井喷式”增长。而2015年5月1日实施的立案登记制,加剧了法院收案数量的增加,“案多人少”的人案矛盾成为法院工作的一大难题。法院方面为此采取了很多应对措施,建立健全社会多元纠纷解决机制则是其中最主要的措施。
当前各地对多元化纠纷解决机制建设的投入不可谓不多,相关的纠纷解决渠道也不可谓不丰富,但多元化纠纷解决机制的优势并没有没有充分发挥出来。以北京为例,多元化纠纷解决机制改革的成效尚未真正体现出来,与去年同期相比,北京法院诉前化解纠纷的数量不升反降,造成这种局面的一个原因在于,立案登记制降低了诉讼门槛,由于诉讼解决纠纷具有权威性、规范性、专业性,效率比较高、成本比较低,有相当部分的当事人不愿意再选择走非诉讼解决纠纷的渠道,原本可以通过非诉讼方式化解的纠纷反而更多地进入诉讼程序。大量纠纷进入诉讼占据司法资源,一些原本不适宜通过诉讼手段处理的纠纷进入法院后不但审理难度大,还可能引发执行难以及涉诉信访等新问题。在多重因素的影响下,法院未结案数量达到历史高点,如果这种状况长期持续,将影响矛盾纠纷的妥善快速化解,影响法院办案质效,损害司法公信力。为什么没有借助社会多元纠纷解决机制化解立案登记制实施之后加剧的人案矛盾问题?当下社会多元纠纷解决机制存在什么问题?
第一,体制不顺。目前社会多元纠纷解决机制事实上是由法院主导的,而在我国的社会事务管理体制中,法院不居统领地位。社会多元纠纷解决机制在运行中呈现“碎片化”状态。不同渠道的纠纷解决资源多数还处于原始自发状态,基本上是各自为战,未能实现有效的资源整合和优化配置。不同纠纷解决组织在自身的建设、管理、保障以及工作方式等方面,随意性较大。如:部分人民调解组织存在组织松散、工作敷衍的情况；部分行政机关开展多元化纠纷解决机制工作的主体意识、责任意识不够,行政调解资源未能充分调动,存在资源的闲置、浪费现象；一些社会性的调解组织之间存在职能重叠、权限交叉,且同人民调解组织、行政调解力量之间,在调解纠纷的内容、范围和类型方面界限不明,容易产生多头处理、重复调解、拖延推诿等问题。
第二,缺乏位阶较高的专门法律依据。中央多次强调重大改革要于法有据,但与立案登记制配套的社会多元纠纷解决机制却没有专门立法。目前,我国关于多元化纠纷解决机制的法律主要体现在人民调解法和民事诉讼法中,其他规定散见于中央、最高人民法院的相关文件,这与世界上多数国家对替代性纠纷解决方式进行明确立法还有差距。缺乏位阶较高的社会纠纷多元解决法律,造成了调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等之间缺乏有机对接。正如来自法院工作一线的同志所反映的那样,目前围绕社会矛盾纠纷多元化解机制,从单行法规定而言还相对较为全面,比如人民调解法、仲裁法、民事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法等。但社会纠纷多元化解决办法是一项社会综合性工作,需要有明确法律依据。而目前对于诉调对接以及矛盾纠纷多元的立法规定仍属于空白。即便是已经出台的其他规范性文件,存在层级不高,过于宽泛,诉调对接、多元化解的具体内容以及操作程序、组织机构等没有明确规定。
在政治体制改革中,司法体制改革的技术性相对较强,具有一定的相对容易性。虽然如此,司法体制毕竟是政治体制的一部分,其改革不可能脱离整个政治体制的联动来进行。像立案登记制这样的改革,看似法院一个部门的事情,实际上这项改革一下子把许许多多的社会纠纷全都吸纳到了法院,减轻了政府许多部门的压力,但在我国,只有中国共产党处于总揽全局、协调各方的领导核心地位,而法院在整个政治体制的地位决定了它难以处理一些涉及全局性的社会问题。因此,如果不建立健全能够统领诉讼、调解、仲裁等多元力量的体制,不制定一部关于社会纠纷多元解决机制中的组织、程序等方面的专门法律,仅仅依靠法院一家的立案登记制来解决林林总总的社会纠纷,实在是“小马拉大车”,难达目的。
