郝铁川
任何反贪专职机构的人员,相对于其监督的众多对象来说,都是寡不敌众。因此,必须调动非专职反贪人员反贪的积极性
任何反贪专职机构的人员,相对于其监督的众多对象来说,都是寡不敌众。因此,必须调动非专职反贪人员反贪的积极性。也就是说,要鼓励社会人士参与反贪行动,通过专职人员和社会人士的互助互动,力构一个“天网恢恢,疏而不漏”的有序的反贪网络。在这方面,香港的廉政公署做了有效的尝试。
首先,把尊重、善用公民反贪权利和鼓励公民积极行使这一权利,规定为廉政专员的法定职责。《廉政公署条例》第204章第12条规定了廉政专员从(a)到(h)的八项职责,其中(g)和(h)规定,廉政专员要“教育公众认识贪污的害处；争取和促进公众支持打击贪污”。为此,廉政公署专门设置了小区关系处来协助廉政专员履行这一职责。小区关系处下设两个科,第一科的任务主要是通过大众传媒宣扬肃贪倡廉的信息,制定青少年倡廉教育策略；第二科的任务主要是通过辖下各分区办事处直接与市民联络,深入社群推行倡廉教育。分区办事处除在小区内争取市民支持廉署的工作外,亦接受贪污举报及解答有关贪污问题的查询。
权利需要启蒙。正是由于廉署多年来坚持不懈地深入社会、直接面对市民进行廉政教育,香港市民的反贪权利意识十分强烈,对腐败零容忍。香港廉政公署2011年针对贪污容忍度进行民调,市民给出的平均分数是0.7(10分代表最大容忍度),为10年最低。许多小事都能体现香港市民对腐败的零容忍。
其次,以公民的反贪权利制约政府的反贪权力。委任一些社会贤达和专业人士组成独立的咨询委员会,专责审查廉政公署的工作,使监督者受监督。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第57条规定:“香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责。”廉署的独立性主要表现在四个方面:一是机构独立,即廉署不隶属于任何一个政府部门,其最高官员廉政专员由行政长官任命,并向其负责；二是人事独立,即廉政专员有完全的人事权,署内职员采用聘用制,不是公务员,不受公务员叙用委员会管辖；三是财政独立,即廉署经费由特首批准后在政府预算中单列拨付,不受其他政府部门节制；四是办案独立,即廉署拥有《廉政公署条例》《防止贿赂条例)《选举(舞弊及非法行为)条例》等赋予的独立调查权,包括搜查、扣押、拘捕、审讯等,必要时亦可使用武力,而抗拒或妨碍调查者则属违法。
上述四个独立性使廉署从体制及运作上切断了与其他政府部门的联系,避免了外界的不当干扰,从而令反贪案件可以一查到底。但如此独立、封闭运作的廉政权力,难免会令社会担忧其权力滥用。为此,特首(行政长官)通过委任四个咨询委员会监督廉政公署的日常运作。这四个咨询委员会属于独立的、非官方组织,拥有实实在在的监督廉署工作的权力。
贪污问题咨询委员会负责监察廉署的整体工作方针,在政策上提供意见,审核廉政公署每年的开支预算,向行政长官反映委员会所关注有关廉署运作或所面对的任何问题。审查贪污举报咨询委员会负责审议廉署每宗案件,少至一百元,多至几亿的案件都要经过该会审议。非经该会同意,廉署不得停止审查,可以随时向廉署做个别咨询。所有廉署的案件调查工作均受该委员会的监察。防正贪污查询委员会负责向廉署建议防贪研究的优先次序及审阅所有完成的防贪研究报告。小区关系市民咨询委员会负责向廉署建议倡廉教育及争取社会各界支持廉政工作的政策。不难看出,上述四个咨询委员会绝不是有职无权的机构,而是对廉署各项权力具有强有力制约的独立组织。
综上所述,香港尊重、善用公民的反贪权利主要表现在两个方面:一是把社会廉政教育活动和公民举报贪污活动合二为一；二是委任社会贤达和专业人士组成独立的非官方组织,对廉署的日常工作予以实实在在的监督,有力制约了廉署的反贪权力。
尊重、善用公民的反贪权利,至少有两大好处:一是体现了民有、民意、民治的“主权在民”的立国理念,廉政建设和民主建设浑然一体,二是减轻了社会对政府遏制贪腐的压力。因为在类似香港政公署反贪体制机制下,反腐倡廉不仅与政府有关,也与每个公民和社会的参与积极性有关。而尊重、善用公民的反贪权利,必须和民主、法治、人权保障等相结合。
