冯海宁
频繁出现的文件“打架”现象是在提醒我们,有必要通过国家立法对各类文件进行全面规范
李克强总理11月18日主持召开国务院常务会议,不仅讨论通过三个领域的新举措,其中还蕴藏着一个新变化:当天审议通过的一份文件末尾,新增加了一句话:“凡以前规定与本通知规定不一致的,按本通知规定执行”(11月20日中国政府网)。
对政府文件涉及的问题,仅今年以来总理就多次表态,比如“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还‘卡’在那儿,难道让几个处长来‘把关’,这不在程序上完全颠倒了吗?”再比如,“要坚决打破原来的规矩,不能让文件再在处长、司长那里一层一层地‘画圈’了!”
为此,国办专门下发通知,要求文件必须在会议结束后7个工作日内印发；有重大修改意见需要协调的,须在10个工作日内印发。这从出台效率上规范了文件。另外,国务院今年还对“存量”文件进行全面清理。而这次,总理又为新出台文件定了“新规”,即新文件出台后,旧文件自动废止。
在我国的法律和条例中,末尾一般会有一句话,原某某法或原某某条例同时废止,这种表述的目的是防止新旧法律“打架”。但很多政府文件中却缺少这样的表述,所以红头文件“打架”现象比较常见。总理这次定“新规”,显然是按照法律的思维来规范政府文件,是对“增量”文件进行规范。
在依法治国的大背景下,虽然很多公共事务应该靠法律来规范,但由于立法比较繁琐和滞后,而文件制定比较高效、灵活,所以各种文件今后仍将在政治、经济、社会生活中扮演重要角色。但是,文件无论是在制定环节,还是在出台环节,都不如立法和法律那么规范,尤其是一些地方文件。
比如,几年前的一个典型案例让人至今难以忘记。安徽某地国土局的文件竟出现三个版本,不仅年份相同批号相同,标题、盖章单位也一样,但格式与内容不同,甚至有的条款“相互打架”。在我看来,频繁出现的文件“打架”现象是在提醒我们,有必要通过国家立法对各类文件进行全面规范。
首先,应该进一步规范文件制定程序。虽然各级政府都有相关规定,如“政府规章制定程序规定”“规范性文件制定程序”等,但有多少文件制定者严格遵守规定程序需要反思。如果严格遵守制定程序,应该不会出现“荒唐文件”。因而,有必要效仿立法程序,对全国的文件制定程序进行统一规范。
其次,要对文件“质量”明确基本要求。比如总理这次提出的新文件出台旧文件自动废止,应该成为一种“标配”。文件的细节表述或者整体“质量”,不仅代表着政府的水平,也代表了政府的态度。一旦出现文件“打架”或者偏离法律规定,遭殃的可能就是老百姓或企业,文件实施效果必然打折扣。
再者,对文件出台和落地进行规范。总理早前所批评的“处长把关”,实际上就是文件出台程序颠倒了,这种现象在地方同样存在。有必要在专门法律或条例中,对文件的出台时间、落地环节进行规范,以提高文件出台及实施的效率,只有这样,文件的高效性、灵活性等优点才能充分发挥出来。
目前,在总理多次要求下,国务院层面的文件日益规范,但部委文件、地方文件是否按照总理要求同步改进,还有待调查摸底。文件的重要性不言而喻,为了让文件从制定到实施都能规范化操作,能否对文件进行国家立法,把文件关进法律笼子,值得考虑。一旦由法律或条例来规范,就不用总理这么操心了。
