刘武俊
追回吃空饷违纪款项79万余元；立案46件，涉及64人……26日，山东省纪委监察厅网站发布消息公布在德州夏津治理吃空饷进展，引发关注。
长期以来,吃空饷现象顽固存在,在其编而不谋其事的吃空饷名 目繁多，有“旷工饷”“病假饷”“多头饷”“冒名饷”“死人饷”等多种形式，这也表明治理吃空饷难度巨大。笔者以为，治理吃空饷,既要集中清理更要形成长效机制，既要靠文件更要靠法治,从制度层面形成防治吃空饷问题的长效机制。
近年来，吃空饷事件频频曝光，社会影响恶劣，老百姓深恶痛绝。诸如几年前媒体就曝光过山西省文水县女商人王辉领了15年空饷，湖北武穴教育局超编200%，部分官员吃空饷推迟退休年龄，山西省静乐原县委书记杨存虎之女王烨,5年累计在山西省疾控中心吃空饷10万元……
从法理上讲，吃空饷的行为在法
律上属于典型的不当得利，而遮蔽在吃空饷下面的腐败行为,却可能涉嫌职务犯罪，需要承担行政法律责任和刑事法律责任。
治理吃空饷难,难在打破既得利益格局，查处吃空饷要与查处喂空饷同步，斩断喂空饷与吃空饷利益共同体的链条。过去,治理吃空饷之所以经常放空炮，究其缘由主要在于红头文件频发而治理效果甚微，惩罚不力、决心不够、查处和问责的力度不大。因此,有必要将红头文件上升到法律层面，依法治理吃空饷问题。清查吃空饷，难的不是方法，而是决心和力度。强化行政问责乃至司法问责，必要时司法介入，对于构成职务犯罪的吃空饷行为，司法机关应当依法追究法律责任。
人员编制注水和不透明,是诱发吃空饷的根源性因素，有必要进一步精简机关事业单位的编制，杜绝人浮于事，同时让编制阳光化，强化外部监
督。不仅要对超编部门进行惩罚，还应对监管部门进行问责。此外，应改变涉事单位自查自纠的做法，加强外部监管，让涉事单位自查曝光，无异于自揭伤疤，难免会虚报或隐瞒，建议引入相对中立的第三方如各级人大作为清理主体。
实际上,吃空饷之所以能够屡屡得逞,往往不是吃空饷者的欺骗手段多么高明,而主要是发空饷者渎职失职,没有看守住国家资产。在实践中，对吃空饷行为,通常是对有关人员给予党纪政纪处理了事,极少有责任人被追究法律责任。其实，不论以何种形式吃空饷,均是对国家财产的非法占有,应区分不同情况对吃空饷者进行处理。对于发空饷者，应当按照渎职失职滥用职权给予行政处分；对发空饷者如情节严重的，还可按照刑法滥用职权罪、玩忽职守罪定罪。对于存在受贿情形的,可按受贿罪论处。
一个普遍现象是,吃空饷的背后往往隐藏着权力腐败和职务犯罪,建议检察机关将吃空饷案件纳入职务犯罪的侦查范围，认真查处吃空饷案件中的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪。建议最高司法机关及时出台针对吃空饷案件追究刑事责任的相关司法解释,以便于基层司法机关在具体工作中科学甄别吃空饷行为的性质,对构成犯罪的吃空饷行为,依法追究刑事责任，强化对吃空饷行为的司法惩戒。
治理吃空饷要文治更要法治。实践证明,红头文件治理吃空饷乏善可陈，还是法律靠得住。
（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）
