顾一娴
鲜红庄重的抬头、盖红印章的文尾，本该严肃权威的“政府公文”，却不时让网民感叹“也是醉了”：有请求将犯罪嫌疑人取保候审的，有批评食堂“菜里没有肉”的，有要求完成“罚没”与年终奖挂钩的……不止文件内容“奇葩”，“文山”泛滥程度更是触目惊心。这些地方公权乱用、滥用的“尚方宝剑”背后，既暴露出严重的官僚主义，也暴露出依法治国观念淡薄的畸形权力观。（新华网11月2日）
所谓“红头文件”，是指各级行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称。因其通常套以象征国家机关权威的红色题头，故以“红头文件”称之。一般而言，“红头文件”的效力要低于法律、法规、自治条例和单行条例、规章，处于规范性文件体系中最低的效力位阶。“红头文件”在现实生活中大量存在，其因内容的具体性与可操作性而成为行政管理活动中一种必不可少的手段。
近年来，“红头文件”违法现象日益严重，各种负面报道屡见报端。比如：有“红头文件”劝捐：浙江省台州市下发“红头文件”要求“市级单位开展‘助力五水共治’捐款”，文件写明：“捐款原则上参考以下标准：正厅级8000元、副厅级7000元……”；还有“红头文件”为嫌犯请求取保候审：今年4月17日，双峰县委的“红头文件”写到“如果对李定胜进行长期羁押,势必影响该项目的正常投产,进而影响全县。”……这只是近期比较典型的“红头文件”违法案例，实际生活中“红头文件”违法绝非鲜见。违法的“红头文件”干扰着法律的贯彻实施，破坏了法制统一，损害了法律尊严，与法治中国建设目标背道而驰。
“红头文件”违法现象层出不穷，说到底是“法治”观念的缺失，“人治”思想的积习。坊间也流传着这样一句俚语：“黑头”（法律）管不住“红头”（文件），“红头”管不住“无头”（领导指示）。听起来荒谬，但确也反映了这些地方法治精神缺失、人治大于法治的尴尬现实。
中国传统社会讲“为政在人”，几千年来这种思想的潜移默化，导致“人治”的积习很深。人治，最基本的特征是当权者处理事务和管理社会生活，完全以个人的意志为转移，因而带有很大的随意性和很强的专横性。而不少“红头文件”违法现象的背后，都能看到“人治”的存在。这些领导干部法治意识淡薄，把法律法规置于一边，以权代法，热衷于“一支笔”签署“红头文件”，忽视文件实体和程序的合法性，导致“红头文件”只体现管理者的意志而罔顾相对人的利益与要求。
“红头文件”，意味着权威，也意味着责任，更意味着法治的不可逾越。让红头文件规范起来，是政府依法行政，建设法治中国的当务之急。因此，笔者认为，一方面，要增强各级领导干部的法治思维和法治理念，不断提高依法决策、依法行政的能力，让法律手段成为执政行政的根本性手段；另一方面，要尽快建立起监督政府规范性文件的有效机制。要建立完善“红头文件”清理制度，以即时修改或废除违规违法的“红头文件”；遵循“谁签署，谁负责”的原则，建立完善“红头文件”违法责任追究制度。
