新论·学者说改革：打通生态文明“肠梗阻”

　　惟有制度才能真正厘清权责，催生思想自觉和行动力，也惟有制度，才能满足生态文明建设整体性、综合性和多维性的本质要求

　　十八届三中全会明确提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系。可以预计，实行“最严格”的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，将成为今后生态文明建设的出发点和着力点。

　　“生态文明”的概念一经提出，就先后被十七大、十八大报告吸纳为重大执政方略，彰显出执政党在发展战略层面的重大阶段性调整。更重要的是，确立了保障公众生态环境权益的重大民生政治目标。可以说，执政党认可、尊重并保障公民的生态环境权益，在发展战略上的主动“绿化”，目标就是努力在更高水准上满足人民群众的权益需要。这也是新时期执政党增进人民福祉的重要一环。

　　无论是十八大确立“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的总体目标，还是过去一年来从中央到地方先后打响生态“保卫战”的铿锵行动，都为我国生态文明建设加速迈进奠定了良好基础。然而，如果体制与机制上不能及时跟进，就会成为制约生态文明建设的“肠梗阻”。三中全会提出的“建立系统完整的生态文明制度体系”是现实所需，更有现实所困。

　　两个因素至关重要。一是传统条块分割式的政府架构无法适应综合性的生态文明建设要求。比如“九龙治水”困境——地下水污染，就很难找到一个对应的行政主管部门；再如“诸神争空”——空气污染成分不同，隶属的行政主管部门也不同。二是不少地方的干部考核指挥棒仍以GDP为重。经济学上有个著名的“环境库兹涅茨倒U型曲线”，指出污染在低收入水平上随人均GDP增加而上升，在高收入水平上随GDP增长而下降。然而，“GDP至上”的错误政绩观，无疑会使这根“倒U型曲线”很难回落。比如2012年，河北省仅唐山和邯郸两个地方就有10多座高炉投产，新增钢铁产能2000万吨；而在山西，2012年焦化行业淘汰927万吨落后产能，但几乎被钢铁企业自建大型焦化企业所增加的产能相抵消。

　　生态文明建设贵在行动，这有赖中央“在生态环境保护问题上不能越雷池一步”的高压政策，有赖公众对碧水蓝天的殷殷期待，有赖日益严重的PM2.5等问题的倒逼，但放之长远来看，更为有效和持续的因素，还是来自制度建设。惟有制度才能真正厘清权责，催生思想自觉和行动力，也惟有制度，才能满足生态文明建设整体性、综合性和多维性的本质要求。生态文明建设需要一种新型制度构架，一套涵盖统筹协调、执行监督、责任追究等各个环节，囊括生态管理制度、生态经济制度、生态社会制度和生态文化制度在内的综合性制度体系。

　　用制度保护环境，是一种政治思维和行动上的转变。在环境污染治理阶段，必须有人唱主角，而这个主角，只能是政府而不是别人。不能指望生态环境有效管理可以单凭企业（行业）自治或公民自律来实现。依此而言，三中全会后马上就会实施的新一轮“简政放权”和“市场化改革”，也应当首先将环境问题的敏感性、环境保护与市场发展的边界等问题考虑充分。

　　（作者为北京大学马克思主义学院教授）

　　《 人民日报 》（ 2014年01月07日 05 版）