转变作风亟需破除“制度迷信”

现在最缺的决不是制度条文，而缺少的是真正执行。尤为重要的是自上而下、自官而民、自“一把手”而党员干部的实际行动。毫无疑义，最实用，更管用，就是领导的实际行动

当被问及对于干部作风转变的期待时，人民论坛杂志调查显示，高达76.86%的受访者希望作风转变“能够不断制度化、法制化，成为国家政治生活常态”。公众对“制度化、法制化”的热切期盼值得肯定，但笔者在此想提醒的是，“制度化、法制化”是促进作风转变的必要条件，但我们不能因此陷入“制度迷信”，认为有了制度作风就能好起来，当前中国转变作风最缺的不是制度，而是执行。领导公信力决定制度执行力。

制度不会自行运转，再好的制度也要靠人去执行

现在无论搞什么活动，做什么事情，抓什么工作，完成什么任务，实现什么的目标，最关键的就是“怎么干”，决不是“怎么说”。其实这几年“说”得够多的了，几乎每天都有高屋建瓴的讲话、层出不穷的文件、面面俱到的章程。然而，“空谈误国”，特别是抓党的建设和反腐倡廉建设，不在于制度多发频发，大搞文件罗列，文人论著，文字游戏，更不在于“制度上墙”、“制度装潢”、“制度美化”，而在于认真执行，真正落实，行动兑现。

长期以来，我们极为重视抓制度建设。但为什么出台的法规、制定的制度执行得并不如人意呢？甚至有的制度形同虚设，如同废纸一张。当然其中原因很多。我认为，最重要原因是执行制度的一些人特别是领导，可能本身就带头违反制度，使制度的严肃性、约束性和权威性“开了口子”，变成了随意性、变通性的潜规则，导致严格的制度失去了公信力，没有公信力，还怎么有执行力。

制度是什么？制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。它具有普遍的约束性，要求对所有相关人员一视同仁、“一碗水端平”。特权又是什么？特权就是在法律、制度规定之外的特殊权利。特权人物可以不受法律和制度的约束，享有普通人无法享有的权利。特权使制度形同虚设，这话说到了要害之处。有一些特权人享受特殊待遇，可以不受法纪约束，凌驾于法律之上，带头违纪违法，把纪律法律当儿戏，甚至逍遥法外。

“制度决定一切”，是在当今社会上非常流行的一种观点。特别在反腐倡廉与作风建设方面，每当说到腐败与作风问题，人们总是说制度不健全、法律不完善，这固然是重要原因之一。但事实上现行的制度和法律都有，还很多，只是没人去认真贯彻执行。再好的制度不执行，再完善的法律不严守，终究也是枉然，特权、专权不受制衡和约束，制度、法律又无人去落实，滥权和腐败岂不必然？“徒法不足以自行”。但是，多年来一些反腐败专家所提出唯一的灵丹妙药，就是要求出台“反腐败法”。似乎只要“反腐败法”制定出来，腐败问题就能解决了。现在人们只要谈到腐败原因，就认为是制度不健全；只要说起反腐败，就异口同声要建立健全制度，才能解决腐败问题。同样社会上只要发生群体性事件、矿难事故、食品中毒、人身安全等问题，追究其原因和责任，就是制度有漏洞，法律不完善。

其实不然，说实话，古往今来，制度、法律永远健全不了，只是相对而言，而且总是具有滞后性。凡是出事就拿制度、法律说事，只不过是一种最好的说词、最高的搪塞、最大的推托。反腐倡廉与作风建设不仅仅是制度的制定，法规的出台；关键是法规的执行，制度的落实。如果再严的法律，再好的制度，只是文字定定、会上印印、各处发发，充充“门面”，走走过场，就算交差，就以为完事大吉。结果是制度、法规确实“上墙”了，但都成了摆设，形同虚设。一面是规章制度纪律法律接连不断，纷纷出台，一面是有章不循，有令不行，有禁不止，有纪不守，有法不依，执法不严，违法不究。

制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，好的制度能使坏人不敢做坏事；制度不好，也可能使好人变坏。不可否认，正是由于现存制度的不健全，才使不少腐败分子有了可乘之机，制度建设的确是反腐败工作一项带根本性的举措。但多年来在用制度反腐败方面，我们已经下了很大的功夫，出台了不少经过精心设计的制度，然而实行起来其效果总是不尽如人意。这里，有一个制度必须不断改进、不断完善的问题，但恐怕更重要的就是要解决好廉政制度建设与行政伦理建设不相适应的问题。制度是不会自行运转的，再好的制度也要靠人去执行，而人的思维和行动是一个极为复杂的过程。在当今社会生活中，决定人们言行的，不但有各种有形的制度，还有形形色色的风俗礼仪、人情习惯、伦理道德、价值观念等无形的行为规范。

制度落实最重要最实际的是领导带头遵纪守法

没有规矩就不成方圆。有了规矩不按规矩办也成不了“方圆”。现实生活中大量事实证明了这一点。

立法与执法“两层皮”。立法是一回事，执法又是另一回事，使法律严肃性（公正性）变成司法随意性。

制度制定与制度落实“两回事”。规章制度很多，真正执行很少，造成制度制定（出台）与制度执行（落实）两码事。

行政命令与政令畅通“肠梗阻”。颁布政令很严，贯彻政令不畅通，不是按“规矩”办事，照章（规章制度）办事，依纪依法办事，而是照“长”（首长、官长）办事，即按长官意志办事，看领导眼色行事，说白了就是“人治”，人治代替了法治，最终还是权比法大。 “零容忍”与“开口子”以及“铁的纪律、严肃的法律”与“潜规则”、“变通性”、“人情债”交织在一起，斩不断，理还乱。

有的地方和部门领导对作风建设不能不说非常重视、高度重视、极其重视，大会小会作报告，逢会必讲，却是逢场作戏，结果是“台上他讲，台下讲他”；大报小报发表文章，逢报必登，却是官样文章，连篇累牍的套话、空话、官话；大墙小墙挂着制度，逢墙必上，却是制度上墙，形同虚设，毫无作用。结果是严肃成了“言速”，严查成了“言查”，严惩成了“言惩”，严肃处理变成了“言速”梳理，真功夫变成了花架子，真把式变成了耍戏法，失之于软，失之于宽，以情抑法，以权压法，以钱抵法。

目前，“制度决定一切”的话语之声是很强大的，占据主流媒体，占领统治地位，几乎达到“制度决定论”、“制度万能论”的地步。似乎只要更换一种制度、建立一种制度，就可以解决许多问题，幻想只要改变了大制度、“顶层”制度，一切问题就会迎刃而解。

在当下的“制度决定一切”的神话中，人们的着眼点多数在制定制度上，热衷于“闭门造制（度）”，似乎只要制度出台了，其他一切问题就自然而然地解决了。所以人们的精力都放在制度制定快慢上，注意力都集中在制度数量多少上，真功夫根本不用在制度执行、落实和兑现上。

需要特别强调，破除“制度决定论”的迷信，绝不是要宣扬“制度无用论”、“制度虚功论”，只是想提醒一下，现行各种各样的制度不算少了，已经很多了，甚至有些“虚”、“滥”、“乱”。为什么费了很大劲制定了很多制度却执行不了，贯彻不下去？我认为，最重要最实际的是提高领导带头遵纪守法公信力，如果领导没有公信力，哪还有制度执行力？人们对你说的做的都不相信了，那么还有谁去实实在在真抓实干呢？现在最缺的决不是制度条文，而缺少的是真正执行。尤为重要的是自上而下、自官而民、自“一把手”而党员干部的实际行动。毫无疑义，最实用，更管用，就是领导的实际行动。执行制度、落实制度，关键不用你说什么，最重要的就看你做什么。否则一切都是空谈。

（作者为中央纪委宣教室正局级纪律检查员、监察专员）