郝鐵川
任何反貪專職機構的人員,相對於其監督的眾多對象來說,都是寡不敵眾。因此,必須調動非專職反貪人員反貪的積極性
任何反貪專職機構的人員,相對於其監督的眾多對象來說,都是寡不敵眾。因此,必須調動非專職反貪人員反貪的積極性。也就是說,要鼓勵社會人士參與反貪行動,通過專職人員和社會人士的互助互動,力構一個“天網恢恢,疏而不漏”的有序的反貪網絡。在這方面,香港的廉政公署做了有效的嘗試。
首先,把尊重、善用公民反貪權利和鼓勵公民積極行使這一權利,規定為廉政專員的法定職責。《廉政公署條例》第204章第12條規定了廉政專員從(a)到(h)的八項職責,其中(g)和(h)規定,廉政專員要“教育公眾認識貪污的害處﹔爭取和促進公眾支持打擊貪污”。為此,廉政公署專門設置了小區關系處來協助廉政專員履行這一職責。小區關系處下設兩個科,第一科的任務主要是通過大眾傳媒宣揚肅貪倡廉的信息,制定青少年倡廉教育策略﹔第二科的任務主要是通過轄下各分區辦事處直接與市民聯絡,深入社群推行倡廉教育。分區辦事處除在小區內爭取市民支持廉署的工作外,亦接受貪污舉報及解答有關貪污問題的查詢。
權利需要啟蒙。正是由於廉署多年來堅持不懈地深入社會、直接面對市民進行廉政教育,香港市民的反貪權利意識十分強烈,對腐敗零容忍。香港廉政公署2011年針對貪污容忍度進行民調,市民給出的平均分數是0.7(10分代表最大容忍度),為10年最低。許多小事都能體現香港市民對腐敗的零容忍。
其次,以公民的反貪權利制約政府的反貪權力。委任一些社會賢達和專業人士組成獨立的咨詢委員會,專責審查廉政公署的工作,使監督者受監督。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第57條規定:“香港特別行政區設立廉政公署,獨立工作,對行政長官負責。”廉署的獨立性主要表現在四個方面:一是機構獨立,即廉署不隸屬於任何一個政府部門,其最高官員廉政專員由行政長官任命,並向其負責﹔二是人事獨立,即廉政專員有完全的人事權,署內職員採用聘用制,不是公務員,不受公務員敘用委員會管轄﹔三是財政獨立,即廉署經費由特首批准后在政府預算中單列撥付,不受其他政府部門節制﹔四是辦案獨立,即廉署擁有《廉政公署條例》《防止賄賂條例)《選舉(舞弊及非法行為)條例》等賦予的獨立調查權,包括搜查、扣押、拘捕、審訊等,必要時亦可使用武力,而抗拒或妨礙調查者則屬違法。
上述四個獨立性使廉署從體制及運作上切斷了與其他政府部門的聯系,避免了外界的不當干擾,從而令反貪案件可以一查到底。但如此獨立、封閉運作的廉政權力,難免會令社會擔憂其權力濫用。為此,特首(行政長官)通過委任四個咨詢委員會監督廉政公署的日常運作。這四個咨詢委員會屬於獨立的、非官方組織,擁有實實在在的監督廉署工作的權力。
貪污問題咨詢委員會負責監察廉署的整體工作方針,在政策上提供意見,審核廉政公署每年的開支預算,向行政長官反映委員會所關注有關廉署運作或所面對的任何問題。審查貪污舉報咨詢委員會負責審議廉署每宗案件,少至一百元,多至幾億的案件都要經過該會審議。非經該會同意,廉署不得停止審查,可以隨時向廉署做個別咨詢。所有廉署的案件調查工作均受該委員會的監察。防正貪污查詢委員會負責向廉署建議防貪研究的優先次序及審閱所有完成的防貪研究報告。小區關系市民咨詢委員會負責向廉署建議倡廉教育及爭取社會各界支持廉政工作的政策。不難看出,上述四個咨詢委員會絕不是有職無權的機構,而是對廉署各項權力具有強有力制約的獨立組織。
綜上所述,香港尊重、善用公民的反貪權利主要表現在兩個方面:一是把社會廉政教育活動和公民舉報貪污活動合二為一﹔二是委任社會賢達和專業人士組成獨立的非官方組織,對廉署的日常工作予以實實在在的監督,有力制約了廉署的反貪權力。
尊重、善用公民的反貪權利,至少有兩大好處:一是體現了民有、民意、民治的“主權在民”的立國理念,廉政建設和民主建設渾然一體,二是減輕了社會對政府遏制貪腐的壓力。因為在類似香港政公署反貪體制機制下,反腐倡廉不僅與政府有關,也與每個公民和社會的參與積極性有關。而尊重、善用公民的反貪權利,必須和民主、法治、人權保障等相結合。
