馮海寧
頻繁出現的文件“打架”現象是在提醒我們,有必要通過國家立法對各類文件進行全面規范
李克強總理11月18日主持召開國務院常務會議,不僅討論通過三個領域的新舉措,其中還蘊藏著一個新變化:當天審議通過的一份文件末尾,新增加了一句話:“凡以前規定與本通知規定不一致的,按本通知規定執行”(11月20日中國政府網)。
對政府文件涉及的問題,僅今年以來總理就多次表態,比如“部長們參加的國務院常務會已經討論通過的一些政策,現在卻還‘卡’在那兒,難道讓幾個處長來‘把關’,這不在程序上完全顛倒了嗎?”再比如,“要堅決打破原來的規矩,不能讓文件再在處長、司長那裡一層一層地‘畫圈’了!”
為此,國辦專門下發通知,要求文件必須在會議結束后7個工作日內印發﹔有重大修改意見需要協調的,須在10個工作日內印發。這從出台效率上規范了文件。另外,國務院今年還對“存量”文件進行全面清理。而這次,總理又為新出台文件定了“新規”,即新文件出台后,舊文件自動廢止。
在我國的法律和條例中,末尾一般會有一句話,原某某法或原某某條例同時廢止,這種表述的目的是防止新舊法律“打架”。但很多政府文件中卻缺少這樣的表述,所以紅頭文件“打架”現象比較常見。總理這次定“新規”,顯然是按照法律的思維來規范政府文件,是對“增量”文件進行規范。
在依法治國的大背景下,雖然很多公共事務應該靠法律來規范,但由於立法比較繁瑣和滯后,而文件制定比較高效、靈活,所以各種文件今后仍將在政治、經濟、社會生活中扮演重要角色。但是,文件無論是在制定環節,還是在出台環節,都不如立法和法律那麼規范,尤其是一些地方文件。
比如,幾年前的一個典型案例讓人至今難以忘記。安徽某地國土局的文件竟出現三個版本,不僅年份相同批號相同,標題、蓋章單位也一樣,但格式與內容不同,甚至有的條款“相互打架”。在我看來,頻繁出現的文件“打架”現象是在提醒我們,有必要通過國家立法對各類文件進行全面規范。
首先,應該進一步規范文件制定程序。雖然各級政府都有相關規定,如“政府規章制定程序規定”“規范性文件制定程序”等,但有多少文件制定者嚴格遵守規定程序需要反思。如果嚴格遵守制定程序,應該不會出現“荒唐文件”。因而,有必要效仿立法程序,對全國的文件制定程序進行統一規范。
其次,要對文件“質量”明確基本要求。比如總理這次提出的新文件出台舊文件自動廢止,應該成為一種“標配”。文件的細節表述或者整體“質量”,不僅代表著政府的水平,也代表了政府的態度。一旦出現文件“打架”或者偏離法律規定,遭殃的可能就是老百姓或企業,文件實施效果必然打折扣。
再者,對文件出台和落地進行規范。總理早前所批評的“處長把關”,實際上就是文件出台程序顛倒了,這種現象在地方同樣存在。有必要在專門法律或條例中,對文件的出台時間、落地環節進行規范,以提高文件出台及實施的效率,隻有這樣,文件的高效性、靈活性等優點才能充分發揮出來。
目前,在總理多次要求下,國務院層面的文件日益規范,但部委文件、地方文件是否按照總理要求同步改進,還有待調查摸底。文件的重要性不言而喻,為了讓文件從制定到實施都能規范化操作,能否對文件進行國家立法,把文件關進法律籠子,值得考慮。一旦由法律或條例來規范,就不用總理這麼操心了。
