賀海峰
調整不勝任現職領導干部，歷來是干部人事制度改革的焦點和難點。早在1980年，鄧小平就積極倡議改革黨和國家領導制度，指出我國現代政治制度的一大弊端是“干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下”。改革開放以來，各地在推動干部“能下”方面進行了不少探索，也取得一定成效，但從總體上看，難度和阻力仍然比較大，改革尚未取得根本性突破。
難點和阻力
對於調整不勝任現職領導干部，《深化干部人事制度改革綱要》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中華人民共和國公務員法》等法規文件均有涉及，且已勾畫出一個大致的制度輪廓。但推動干部“能下”在實踐中卻往往踟躕不前。究其原因，主要有以下幾個方面。
外部環境不夠寬鬆。在當今中國，對於官本位的傳統觀念，仍有廣泛的社會心理認同。在相當一部分人眼中，干部得到提拔重用，會被視為有出息、有前途﹔反之，如果被降免了職務，則被認為是犯下了錯誤、得罪了領導、失去了前途。從輿論引導看，個別媒體過多過度宣傳“優勝劣汰”，也容易傳遞“上的都是能員、干吏，下的都是昏官、庸才”的片面信號。從福利待遇看，由於職級的激勵作用長期受到抑制，公務員隻有職務晉升單行道，當“官”隻能向上而不能向下。這些外部因素，都給調整不勝任現職領導干部帶來了無形阻力。
評價標准劍走偏鋒。調整不勝任現職領導干部，難度最大、爭議最多的是如何確定不勝任干部的評價標准。從各地實踐看，評價標准一般由市縣委設定，內容涵蓋德、能、勤、績、廉幾大類，並細化為12—30種情形。在具體操作過程中，往往呈現兩個極端：一方面，大而化之，無的放矢。例如某市整肅“不在狀態”官員，但對於什麼是“不在狀態”，其解釋十分籠統，在執行中以個別領導的偏好和講話為准，引起輿論廣泛質疑。更有甚者，明知標准與現有的成文法相抵觸，仍然不理不顧、一味蠻干。另一方面，市縣一盤棋、一刀切，標准片面追求量化、精細、完美。而事實上，基層情況千差萬別，不勝任干部的情形根本無法窮盡，拿到基層無法操作、無法落地。
考核程序較為隨意。正常的流程應該是：考察、考核﹔上級組織部門提出調整意見，呈報上級黨委研究決定﹔宣布調整決定，與調整對象見面，並聽取本人意見﹔聽取調整對象申訴，並經復核宣布最終結果。但在實踐中，調整不勝任現職領導干部，往往由市縣“一把手”動議，在操作中較為隨意，時緊時鬆、時寬時嚴，缺乏常態化的機制。個別市縣向各單位攤派不勝任干部的指標，在硬指標的壓力下，民主測評、末位淘汰，成為多數單位的殺手锏。這種方式，難免會造成誤傷。
結果運用缺乏剛性。在准確界定一個領導干部不勝任現職后，必須及時運用考核結果，對他們進行常規性安排，具體包括待崗、轉任、交流、降職、辭職，等等。領導干部被確認為不勝任現職，是否意味著將被“一棍子打死”？官員對此普遍有所顧慮。從各地實踐看，不少市縣熱衷下發文件、考核干部，但因對數據可靠性心存疑慮，或者害怕引起各方反彈、質疑，不敢貿然運用考核結果。干部考核評價與干部選拔任用、培養教育、管理監督、激勵約束等長期處於“脫鉤”狀態，久而久之，容易使一些苗頭性問題積累演變為大問題。
保障機制尚未健全。領導干部除因犯錯誤而被降免職，“下”的渠道相對有限，基本都保留原有職級待遇，並安置在黨政機關內部。公務員養老保險、醫療保險等改革尚不徹底，中途退出猶如“淨身出戶”。那些想“下海”另謀發展的干部，也不得不選擇繼續留在機關。
如何改進
“調整不勝任現職領導干部”作為黨政干部淘汰模式，在現有制度框架下，任期制、質詢制、辭職制等尚處於探索階段，在今后一段時期尚難以取而代之。因此，我們建議從以下幾個方面著手改進。
營造更寬鬆的社會氛圍。一是通過思想教育，讓公務員群體明白，能上能下、能進能出，是我國干部人事制度改革的基本目標之一，也是世界各國的普遍做法，符合政治文明的發展大勢﹔任何一個領導干部，都必須樹立“無功便是過，平庸就是錯”的積極理念。二是通過新聞媒體，將調整不勝任現職領導干部的認定標准、調整辦法、監督渠道等內容向全社會公布，不斷擴大公眾的知情權、參與權、選擇權和監督權。三是強化公眾評價，堅持黨管干部原則與走群眾路線相結合，嘗試建立起衡量公眾滿意度的剛性指標。
制定更合理的評價標准。一是定性與定量相結合。根據不同類型、不同層次、不同崗位的職位特點，進一步細化不勝任現職領導干部的認定標准。二是甄別幾個關鍵問題。干部犯的錯誤是一貫的，還是偶然的，是思想品質不好，還是工作方法不當，是一時不被群眾理解，還是群眾根本就不信任，是客觀環境不利、一時難見成效，還是德才平庸、不思進取？三是體現依法治國理念。對具體的實施辦法，建議採用相關法律條文作為其施行的依據。四是盡快制定黨內法規。目前，市縣層面出台了大量的暫行辦法，具體執行模型各不相同，例如一種情形在A市會被免職，在B市可能只是警告。為擺脫各行其是、相互攀比的雜亂局面，有必要盡快制定全國統一的黨內法規，以指導各地的調整工作。
建立更規范的考核程序。調整不適宜擔任現職干部的規范程序，應包括調整提名、考察核實、討論決定、辦理手續等。一是擴大提名主體。除了組織部門，還可由上級黨委、單位黨組、紀檢、監察、審計等提名，必要時可充分發揮社會、公眾、媒體等外部監督的作用。二是強化問責制度。古代有薦人不當而“連坐”的先例，我們固然不宜延續下去，但也絕不能因“集體討論決定”而放任自流。建議推行實名備案制度，作為終身責任追究依據。三是支持干部申訴。認真對待被調整干部的申訴，並使回應結論與其本人見面﹔如雙方未取得共識，應保護被調整干部向上一級組織反映以及行政申訴的權利。
拓展更有效的用人空間。調整不勝任現職領導干部，根本目的不是懲處干部、騰出位子，而是促進干部自我警醒、自我約束、自我激勵，為改革攻堅凝聚共識、匯集眾智、增強合力。一是明確底線，剛性約束。過去，對不勝任干部失之於寬、失之於鬆，往往棒子“高高舉起，輕輕放下”。今后，凡觸碰底線的干部，必須依法依紀懲處，真正起到震懾作用。二是提供環境，用其所長。對不勝任干部，不應當“一棍子打死”。建議了解他們的真實意願，並根據其能力和特長，通過進一步教育培訓，安排最適合的崗位。比如黔西南州，不少“懶官”被“回爐鍛造”后，在新崗位煥發了事業新春。三是共建願景，激勵到位。用人重在激勵，激勵旨在凝聚。不勝任干部既要有“下”的渠道，也要有“上”的機會和空間。可以考慮在認定不勝任干部時，暫不記錄到檔案中，跟蹤管理以觀后效，表現優秀者甚至可提拔使用。隻要善於激勵、善於凝聚，干部隊伍就能“活”起來，就能最大限度激發正能量，最終有利於黨和人民的事業。
形成更健全的保障機制。一是暢通干部“下”的渠道。把組織包攬變為組織安置與個人選擇、市場配置相結合，努力做到“人盡其才、才盡其用”。可建立干部人才資源庫，向黨政機關、企事業單位、新經濟組織、新社會組織等推薦“下”的干部。可鼓勵和支持干部提前離崗、轉崗創業，制定和試行過渡期優惠政策，為有專長、有志向“下海”的干部提供創業平台。二是完善社會保障體系。從長遠看，勢必要建立與社會主義市場經濟體制相適應，統一、規范、完善的社會保障體系。當前，應當加快推進干部養老保險、醫療保險等改革，從根本上解決分流干部的后顧之憂。
