民盟中央：关于整顿临时用地乱象 落实“藏粮于地”战略的提案

临时用地本应作为建设项目施工、地质勘查等临时使用，但一些地方在具体操作时乱象频出。2021年11月，自然资源部发布《关于规范临时用地管理的通知》，在临时用地使用范围、选址要求、审批、监管、恢复责任等方面进行细化和明确，但各地仍存在违规审批、复垦恢复不到位、监管机制不完善等乱象，主要表现为：

1.一些地方政府成为使用“大户”，“巧解”用地难题。由于临时用地审批报批手续与正常的农转用报批程序相比更为简单，一些地方政府或下属的建设单位、国有投资公司常常通过临时用地审批，将需要建设用地项目包装成临时用地项目，规避正式的农转用报批手续。为了赶进度，甚至存在临时用地“未批先占”现象。

2.临时用地事项边界“不清”，呈现长期化态势。一是临时用地“暗度陈仓”。许多临时用地以重点工程项目建设配套所需混凝土拌合站、碎石场等名义审批，实际并不仅仅是工程自用，还用于其他项目建设，企业从中获取非法利益。二是临时用地“鱼目混珠”。根据《土地利用现状分类》，采矿用地属于建设用地范畴；《土地管理法》规定，采矿所需临时用地主要指服务于采矿生产的临时用地，如临时生活区、短期采场用地等，但在实际操作中，经常出现二者混淆的情况。三是用地规模“无序扩张”。由于没有国家标准，导致临时用地审批有极大的随意性，甚至部分临时用地规模大于项目主体规模。四是过渡期变成“缓冲期”。一些地方利用临时用地使用期限较长特点，“先上车后买票”，临时用地到期后再延期，然后通过正常农转用或征收手续，将“临时”变为“永久”。

3.一些地方以补办代替整改，临时用地复原困难。为了在规定期限内完成卫片执法整改任务，一些地方以补办审批手续代替违法整改。此外，用地单位为降低复垦成本，直接使用弃渣来实行回填，造成复垦验收无法通过。还有部分用地单位宁愿放弃复垦保证金也不启动复垦，而未复垦土地又会被其他项目违法占用，导致恶性循环。

为此，建议自然资源部门牵头，在《关于规范临时用地管理的通知》基础上，强化监管，增打“制度补丁”，规范地方政府用地行为，把“藏粮于地”战略真正落实到位。具体建议：

1.建立临时用地指标体系，把好前期预防关。由自然资源部门增设临时用地指标，根据各地建设用地面积，对临时用地总面积设置最高限度，不得突破。在临时用地使用到期复垦验收后，原临时用地占用指标相应解冻，可用于新增临时用地。各省自然资源部门每年根据新增国家、省重点项目情况，下达地方新增临时用地指标，合理界定临时用地规模，临时用地规模应与主体项目相匹配，一般项目临时用地面积不得超过主项目15%。

2.用好土地复垦保证金机制，守好中期管理关。提高土地复垦保证金基准预存标准，复垦保证金应至少是临时用地实际复垦所需资金的1.5倍。差异化设置土地复垦保证金，不同地类设置不同标准，按照建设用地、耕地、永久基本农田等类别依次递增复垦保证金。项目负责人应在临时用地手续批复前一次性足额预存土地复垦金，且分阶段领取退还的复垦保证金。复垦验收后，耕地质量和数量与临时用地使用前保持一致时，政府退还复垦保证金70%；复垦验收后一年，耕地恢复农产品种植时，退还剩余复垦保证金。

3.严肃查处失信违规行为，强化后期处置关。对存在临时用地违法或既不申请延期又不履行复垦义务的用地单位，不仅应及时作出行政处罚，还应将其列入企业失信名录。拒不履行复垦义务的，失信行为列入单位主要负责人评价档案；检察机关启动公益诉讼诉前程序，向相关政府部门制发诉前检察建议，监督其履行法定职责。自然资源部门在耕地保护检查时，对临时用地复垦情况进行复查，复垦不合格或虚假复垦的，扣除地方农转用指标。