高质量推进国家公园建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，创新性地将生物多样性保护与国土空间规划相结合，推动落实生态保护红线制度，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。2021年10月，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹等首批五个国家公园，保护面积达23万平方公里。以第一批国家公园正式设立为标志，我国国家公园建设站在了新的历史起点上。但也要清醒地认识到，高质量建设具有中国特色、时代特征的国家公园，还有不少硬骨头要啃，还有不少陡坡要爬。党的二十大报告强调，“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。为此，要以习近平生态文明思想为指导，紧紧抓住牵动各项改革任务的关键点，推动国家公园建设工作提质量、上水平，把国家公园打造成美丽中国新名片，建设更加美丽宜人的家园。

1.国家公园建设成果已成为我国建设生态文明和美丽中国的亮丽名片

自然生态环境质量持续向好。国家公园体制试点以来，各试点区依法依规注销关闭退出非法、不合理的工程项目，有计划、有步骤、分阶段开展生态移民搬迁安置，统筹实施各类生态保护修复工程，对濒危珍稀动植物实施抢救性保护，建立“天空地”一体化监测平台，加强对水、土、气和野生动植物等自然要素动态监测，开展多轮较大范围的联合执法巡查专项行动，严惩破坏野生动物资源的违法犯罪行为，各试点区山清水秀、草木苍翠、鸟兽灵动，生态功能明显增强。监测显示，被誉为“中华水塔”的三江源地区，人与自然实现和谐共生，湖泊数量达到8000多个。祁连山天然草原植被盖度逐年增加，草山退化现象得到遏制，雪豹、黑颈鹤、荒漠猫、马麝等珍稀物种种群数量明显增长。大熊猫国家公园的大熊猫受威胁程度等级由“濒危”降为“易危”。东北虎豹国家公园林海浩瀚、虎啸山林、豹跃青川、鹿狍嬉闹，不少罕见的珍稀动物频频现身。武夷山国家公园精心守护碧水丹山，累计发现雨神角蟾、武夷林蛙、武夷凤仙花等新物种，生物多样性显著增加。总的来看，各国家公园体制试点区人与自然和谐共生的景象已经初现。

国家公园“四梁八柱”基本搭建。近年来，我国相继出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等重要文件。2018年4月，组建国家林草局，并加挂国家公园管理局牌子，负责统一行使国家公园管理职责。这些夯基垒台、立柱架梁式的重要举措，为我国国家公园形成“四梁八柱”的制度框架奠定了坚实基础。各试点区也在这个制度框架上不断添砖加瓦。三江源国家公园构建了覆盖到村的国家公园管理体制，完成了国家公园范围和功能分区优化。祁连山国家公园健全完善甘青两省协同保护机制，国家林草局会同两省建立三方会商机制，成立协调工作领导小组，定期召开会议，研究解决重大问题。东北虎豹国家公园是中央直接管理的国家公园管理机构，是目前唯一与国外毗邻的国家公园，2019年与俄罗斯豹地国家公园正式建立了虎豹跨国界保护的战略合作伙伴关系。大熊猫国家公园以分局为单位组建了大熊猫国家公园共管理事会试点。通过各试点区在组机构、建制度和编规划等方面一砖一瓦的建设，一个统一规范、权责明确、多元参与、监管有效的国家公园制度体系大厦基本成形。

原住居民生活得到有效改善。国家公园体制试点以来，国家通过生态补偿、生态扶贫、生态移民安置和生态保护修复工程等重大举措，保护原住居民权益，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益。各试点区也从当地资源禀赋和文化传统习惯出发，制定具体的实施意见和管理办法，发展接续替代产业，推动社会资本有效参与国家公园建设。三江源国家公园实施“一户一岗”政策，让当地牧民成为生态的守护者和受益者。武夷山国家公园“不砍树也致富”，采取对重点区位商品林赎买的方案，让国家得绿、群众得利。祁连山国家公园青海片区通过建立“村两委+”社区参与共建共治共享机制，把生态“红利”转化为各族群众的生活“福利”。东北虎豹国家公园通过转型发展，让区域社区居民的生活蒸蒸日上。海南热带雨林国家公园创新生态搬迁和土地置换方式，既摘了“穷帽”又拔了“穷根”。我国又陆续颁布了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等文件。可以预见，未来国家公园周边各族人民群众的生活将会共享更多红利，焕发新的色彩。

2.开启高质量建设国家公园的新征程

高质量推进国家公园建设，关键在“人”。人在国家公园诸要素中是最积极、最活跃的因素，而人才在国家公园建设中更发挥着至关重要的作用。在深入推动国家公园建设过程中，要紧紧抓住“人”这一核心要素，尽快制定国家公园人员配置执行标准，协调出台“三定”方案。按照机构组建前的人员编制和国家公园管理局与当地政府自然资源管护的职能职责划分情况，量体裁衣确定新机构的人员编制规模。加大人才政策和制度的创新力度，逐步改善管理人员的年龄结构和学历水平，推广柔性引进，打破人才使用壁垒，构建更加开放包容的人才机制。重点引进急需的高素质专业化人才，落实工资待遇、职称评审、专家选拔、科技成果申报、人才表彰奖励等方面的倾斜政策。鼓励园区对专业技术人才实施股权、分红等中长期激励，允许专业技术人才合法取得兼职报酬。公平共享生态管护机会与责任，让共处一个生态单元、共享一地自然资源的原住居民都能端上“生态碗”，吃上“绿色饭”，充分点燃国家公园区域人民生态保护的创新创造热情。打造一支生态管护铁军，真正织密织牢国家公园生态管护的大网。

高质量推进国家公园建设，前提在“规划”。习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。国家层面的系统规划方案决定国家公园建设的总体时空格局。在高质量推进国家公园建设过程中，一定要放眼世界、面向未来，以国民经济和社会发展的上位规划为引领，以有利于各省统筹推进和协同治理国家公园为目标，以优化空间结构和空间治理为主要内容，构建全国统一、分级管理、相互衔接的规划体系。这是我国国家公园实现生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度的前提和基础。有效的空间组织是国家公园功能实现的关键，优化全国及地方各层次国家公园的空间规划和功能布局，要综合考量自然资源基础，遵从自然法则，突出规划的科学性、国际性、前瞻性和可行性，实现“多规合一”和“一张蓝图画到底”。科学调整国家公园边界范围，对完整性和代表性存在问题的国家公园试点区，应考虑打破行政区划约束，做好自然资源所有权确权登记，加快制定整合方案。将具有相同生态地理空间和保护价值的区域，纳入国家公园范围；将矛盾冲突尖锐且保护价值不高的永久基本农田和聚居村等区域，按相关政策规定调出国家公园范围，提高国家公园治理的有效性。对于国家公园一般控制区内各类合法生态和民生工程项目的修建维护，要秉持“以自然为师”的理念，用景观设计学和工程学的科学思想作指导，不与自然环境“争色抢眼”，实现与自然景观和谐相融，避免出现“边保护边破坏”的情况，用最高标准守护好中华大地。

高质量推进国家公园建设，保障在“资金”。《建立国家公园体制总体方案》明确提出要建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。建立“有国家代表性”的国家公园，要加大中央财政投入，理顺资金下拨渠道，合理分配资金，规范使用投向，确保各项资金及时足额到位，并得到科学有效利用，为园区建设提供持续稳定的中央财政资金保障。国家公园建设仅依靠中央投资是不够的，必须拓宽资金来源渠道。要借助国家公园品牌，推广特许经营模式，在入口社区适度开展教育、科研、游憩等活动，将生态优势转化为经济优势，增强自身造血功能，激发内生动力，打通生态产品价值转化的通道。多管齐下深化“放管服”改革，依托生态效益显著的项目，吸引社会资本为国家公园建设提供支持。完善经常性社会捐赠制度，为符合资质条件的社会资本参与园区建设提供支持，撬动更多生态保护基金和社会公益资金，共同参与国家公园建设发展。加快建立共建共治共享机制，充分考虑国家公园的园区面积、生态分量、保护能力和贡献等指标，将生态保护成效与资金投入挂钩，将生态补偿金额与原住居民的财产损失相联系，建立起以资金补偿为主，实物、技术、就业等补偿为辅的综合补偿机制。积极构建新型融资方式，在绿色银行、碳汇项目、生态彩票、地方政府债券等方面积极探索出新，有效弥补资金不足不稳的问题。最后，通过建立财务公开制度，设立资金监管局，压实主体责任，把国家公园有限的资金用在补短板和解决紧急的问题上，确保资金使用公开透明并得到有效监管，保证每一笔资金都能用在刀刃上。

高质量推进国家公园建设，支撑在“法治”。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，这为我国国家公园建设提供了基本遵循和重要依据。建成和发展国家主导性和全民公益性的国家公园，需要健全的法律体系，运用法治智慧处理冲突、解决问题。加快推进国家公园立法进程，争取尽早制定颁布成体系的国家公园相关法律，做到依“法”、依“规”建设管理国家公园，为国家公园设立、运行、保护、管理、利用等方面工作提供系统整体的法律保障，确保国家公园的各项规章制度能够发挥实效。要以促进自然保护地体系发展和提高立法质量、节约立法资源为宗旨，制定立法路线图，深化立法层次，明确自然保护地法、国家公园法及相关法律法规的位阶与相互关系，理顺相关法规、规章和政策，明确法律责任。加快实施国家公园规划条例等管理办法，为地方规划条例的编制和上报审批等提供通道。明确划分国家公园管理机构和地方政府职能部门行使执法权的具体领域，充实下位法律规则，做好法律授权和配套衔接工作，强化地方条例规划引领作用，明确不同管控分区的管控细化要求，让规制结构更为坚实、标准技术体系更为统一、综合执法更为有力、联防联管联治等配套政策更为有效，把我国国家公园打造成可靠的生态安全屏障和美丽中国的重要标志。

（作者系辽宁省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）