农工党中央：关于加强海域生态空间规划与用途管制的提案

海洋生态空间用途管制是提升海洋综合管治能力的具体举措，也是海洋规划的核心内容。其是以维持海洋生态系统健康稳定为基础，减少人与自然冲突和人类自身用海冲突为目的而进行的海洋三维空间的用途划定，对实现生态、经济和社会和谐发展，促进海洋生态可持续发展具有重要意义。

目前，我国海洋生态发展还面临以下问题：

一是海洋生态空间的发展面临巨大的压力。主要表现为各类涉海行业在使用海域过程中的矛盾日益增多、近海渔业资源种类和生物多样性减少、海洋生态环境破坏严重、实现海洋开发利用统筹协调的任务艰巨。二是存在海域空间的用海重叠和矛盾。由于海洋的特殊性，同一片海域可能同时存在多个使用权。用海矛盾的主要问题是关于可使用海域面积逐渐减少，用海需求不断增加，海域用海主体空间利用的冲突。三是现有海洋生态保护区的划定仅以经纬度作为划界标准，没有考虑自然生物的活动范围、习性、生物群落分布。例如栉孔扇贝平时生活于透明度大的浅海底，附着在海底岩石上生活，遇到环境不适合，会借助贝壳张闭的排水力量和海流力量做一定距离的移动。

为此，建议：

一、开展生态资源基础数据调查

2021年3月21日，农业农村部发布《关于开展全国农业种质资源普查的通知》，宣布启动第一次全国水产种质资源普查工作。各地应该抓住这次水产种质资源保护的重大契机，即刻启动海域资源本底调查，不仅针对水产种质资源，也包括海洋自然资源、特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源等开展一次全方位调查，识别海区的生态系统状况，从具体海洋生物物种分布到海洋生态系统及生物繁衍迁移等过程开展调查与评价，全面了解海区生物和生态系统历史状况、演变的过程。

二、调整完善海洋保护区制度

一是调整保护区范围。根据海洋资源普查结果，进一步调整完善保护区划定范围。对鱼类洄游通道进行科学的探索和划定，并划入保护区范围；对空间距离近、保护种类一致的保护区进行科学归并，调整保护区范围；对海洋公园与水产种质资源重叠区域进行科学分割，避免互相影响。二是调整保护时间，在充分研究种群繁衍规律的基础上合理设定保护时间。三是实行分级管理。建立海洋保护区保护体系，实现多级保护。扩大国家级、省级保护区的规模数量，并开始建立市级保护区，实现多层级保护。

三、推进数字化检测

整合各地未来水产种质资源普查成果，与全国水产养殖种质资源数据库对接；建立海洋生态保护信息共享平台，对外统一公布各项保护区数据；利用平台整合海洋自然资源、特殊地理条件、生态系统、生物及非生物资源数据；利用空间信息技术、自动控制等高新技术对海洋生物资源的分布、活动、栖息、繁衍、保护等过程探索实现数字化和可视化的表达、控制和管理。实现天上看、海上查、陆上管的立体管理保护模式。

四、合理编制国土空间规划（海洋规划）

海洋保护区规划内容应全部纳入各地国土空间规划（包括海洋规划）中，借助空间规划中的用途管制方法，对各类海洋保护区实行最严格的用途管控，对禁止开发的区域（如保护永久基本农田），划定保护区红线，为海洋生态保护夯实基础。

五、完善海洋生态保护法律体系

制定海洋生态空间用途管制制度，通过分层设权缓解不同利益主体的用海冲突，和近岸海域资源稀缺。在海域分层使用时，要注意相互协调：一是不同主体在各自海域空间进行活动时，应协调好时间或者协商用海时间，尽量避免同时用海；二是对海域层次立体明确界限，界定清楚海域空间和范围；三是同一海域在对不同层次的空间进行确权时许可功能能够互补的用海申请，从而实现海域资源的利用率；四是相邻海域的使用人行使权利，彼此应该提供便利。