民进中央：关于完善司法建议制度的提案

司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸，有利于实现审判的法律效果与社会效果统一。但是也面临一些突出问题，直接影响司法建议效果的发挥。

一是缺乏法律依据。我国没有专门的《司法建议法》，《人民法院组织法》对司法建议没有专门规定，《人民检察院组织法》第21条对检察建议只有原则性规定。司法建议相关规定散见于行政诉讼法、民事诉讼法及其司法解释。刑事诉讼法及其司法解释对司法建议也没有专门规定。检察建议有专门的司法解释，即2018年12月最高检《人民检察院检察建议工作规定》，而人民法院的司法建议尚无专门的司法解释。虽然最高法于2007年、2012年发布了两个规范性文件对司法建议作了规定，但这两个文件都不是司法解释，效力层次较低。

二是规定与实践相脱节。诉讼法等相关法律规定中的司法建议仅针对诉讼中的问题，而实践中的司法建议更为宽泛，以社会治理为主。诉讼中的司法建议只是司法建议的一个组成部分，如《人民检察院检察建议工作规定》第5条规定了五种检察建议：再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议。由此，法律规定的司法建议范围很窄，仅限于诉讼中的有关司法建议，这与实践相脱节，实践中的司法建议范围更宽广、内容更丰富。

三是效果难以有效发挥。诉讼法等相关法律规定中的司法建议，由于具有法律依据，法律效力明确，相对来讲，在实践中能够发挥应有的效果。如根据行政诉讼法的规定，人民法院向有关机关发出的关于对不合法的规范性文件处理建议，要求行政机关负责人出庭应诉的建议，对机关负责人或工作人员违法行为的处分建议等，基本得到了很好的执行。但社会治理方面的司法建议，由于没有法律明确依据，对被建议单位是否应当反馈，对司法建议应当如何处理没有具有约束力的要求，司法建议效果就难以有效发挥。

为此，建议：

一是明确法律依据。加快制定出台《司法建议法》，为人民法院的司法建议和人民检察院的检察建议提供基本的法律依据。目前《人民检察院组织法》对检察建议虽有基本规定，但仍需要进一步完善；《人民法院组织法》对司法建议尚无明文规定，应当增加原则性规定，为制定专门的司法建议、司法解释提供必要依据。现阶段，可以由最高人民法院先行制定专门的司法解释，明确规定司法建议的法律地位、范围内容、程序机制、格式类型、法律效果等方面的内容。

二是明确司法建议效力，增强实际效果。做好司法建议工作，要注意抓好对建议的督促落实，跟踪了解建议的效果，提高工作的实效性。法律规定应当明确，必要时可以要求有关单位对处理结果予以反馈。对未引起重视的，人民法院有权采取适当方式加以督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见。同时，落实司法建议不能实行“一刀切”，如何落实还有待于接受建议的部门研究。但是，应当要求建议有反馈，有解决相关问题的处理意见和举措。

三是建立社会各方的配合协调机制。各级党委、人大和政府应当对司法建议工作予以必要的支持，推动将司法建议工作纳入当地社会治安综合治理工作体系。例如将行政机关接收反馈司法建议的情况纳入地方绩效考核。司法建议反映的往往是有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在的重大问题，加强对司法建议的研究和落实，有利于促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、防范再犯、改进工作。应当加强与新闻媒体等社会各方的合作，通过多种渠道和形式加大司法建议宣传力度，不断扩大社会影响，赢得社会各界对司法建议工作的理解和支持。