民进中央：关于建立健全城市地下空间专项规划体系的提案

随着城市规模不断扩大，“地下新基建”已成发展战略趋势。“十四五”规划提出，要“推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式，统筹地上地下空间利用”。地下空间资源不可再生且不可逆，粗放无序的开发利用，严重影响城市功能需求及开发安全，制约未来的可持续发展。具体表现为：

一是尚未整体统筹，开发利用呈现碎片化。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中要求，将地下空间设施布局纳入国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，推进包括地下空间在内的“多规合一”。但目前，仅有北京、深圳、上海等一线城市出台了地下空间规划设计导则或建设管理办法，二三线城市极少。即使建立的，也多以人防、轨道和市政工程为主，对规划整体性缺乏充分考虑。此次突发的新冠疫情就反映出，排水系统是防止城市间传染病传播必须思考的因素之一。

二是规划粗放且以浅层为主，功能较单一。当前，很多城市地下停车设施较少或尚未开发，也有被改建成仓库、旅馆对外出租的情况；地下人行通道或因人流、车流而被动开发；地下超市、步行街面临消防、雨水倒灌等诸多问题被强制关停。且现已开发的地下空间主要集中在浅中层，由于缺乏前期规划，不仅商业利用率低，也错失深层次开发机会。对于不少城市地下空间商业功能占比过低、通行功能占比过高的问题，再不进行统筹规划并加以解决，势必会导致商业空间利用率继续降低，更不利于未来深层次开发利用。

三是缺乏融合性的标准规范。地下空间规划涉及国土、消防、人防、市政等诸多领域，因对地下空间的权、界、用途不清，部门分头管理、审批，导致规划时依据含糊且利己为先。地下开发者也各自为政，资源未形成有效贯通，加剧了“拉链式马路”和“地下管线打架”造成的资源浪费。

四是缺乏有效的法律支持。住房和城乡建设部2001年修正的《城市地下空间开发利用管理规定》，没有界定地下空间使用权；而《民法典》规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，没有包含地下空间。因此，施工时常因分层确权问题引发建设推进困难，或开发后得不到产权，严重影响了开发者的积极性。

为此，建议：

一是摸清底数，绘制地下基础设施“一张图”。以城市为单位，开展“公益性地质勘探”普查，统筹协调通信、水电、公用、抗震等数据信息采集。结合新一轮国土空间规划，建立“相互衔接、分级管理”的规划体系，实现地上地下“一张图”，为不同周期开发、利用打好基础。

二是全面梳理地下空间规划编制相关技术规范。以《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》《城市地下空间规划标准》为蓝本，出台全国性开发利用地下空间的技术标准。组成联席工作专班，编制地下空间规划方案，明确开发功能区对应的开发深度。指导各地区科学规划浅层及次浅层空间，并弹性预留深层空间，方便技术成熟后深度开发。

三是明确地下空间规划、开发建设、运营管理的牵头单位和职能部门。由牵头单位统筹协调分配，规范审批、出让、划拨等管理权属，统一审批职能和标准。完善地下空间开发的日常管理，坚持开发与保护相结合，做到分层开发、高效开发，保证地下空间利用最大化。

四是完善地下空间开发利用的相关法律法规。对于地下空间的取得、转让、抵押等提出明确的法律依据，仿照地上建筑，对分层数量、容积率进行核查，颁发使用权证；对转让、租赁、抵押等行为进行确权，避免因权责不明制约开发积极性。做好地下空间开发用地招投标、审批、出让、危险性评估等工作。

五是探索招商先行的地下空间规划城市试点。在明确需求的前提下，对试点城市的地下空间进行规划，避免无入驻企业意向而盲目开展前期规划，也避免个别地区因资金问题而影响开发地下空间的进程。