民盟中央：关于健全耕地休耕轮作制度的提案

中共十九届五中全会和国家“十四五”规划纲要均明确提出，健全耕地休耕轮作制度。“休耕轮作”一词也写进了2020年新修订的《中华人民共和国土地管理法》，以进一步提高我国耕地质量。总体而言，休耕相关制度与法律构建在我国的理论基础和实践经验还比较薄弱，主要表现在：

一是一些地区对休耕生态补偿工作的重要性认识不足，政策的出台与执行缺乏弹性，对应休耕土地和农户的甄别细分度不足，导致不应休耕的农户利益受损，应该休耕土地却未及时休耕。

二是由于缺乏相关的休耕政策法规，从基层干部到农户都对休耕实施的流程缺乏足够了解，在休耕期间也缺乏监管机制，使得休耕行为不规范、不科学的情况时有发生。

三是政府没有明确将休耕和轮作分开，基层部门在实施的过程中，常常把“轮作”和“休耕”的补贴混在一起，整合在同一专项资金里进行统计，导致无法直观地了解休耕的具体情况。

四是由于担心产生不稳定因素，一些地区未将休耕区域以及农产品禁止生产区域公示，仅派干部驻村劝导并指导休耕及种植结构调整，且休耕补贴落实到村集体层面，农户缺少相关信息，导致农户不愿休耕，该休耕的土地没有休耕。

五是休耕补贴少，补贴资金来源渠道少，主要来自中央财政与地方财政，存在局限性。有的地方并没有设立专项休耕补贴。

六是对休耕农户的后续就业指导与帮扶措施不足，导致休耕的部分农户在休耕期间失去稳定收入，容易出现一些社会问题。

为此，建议：

1.提高政府部门的行动意识。推动各地方政府深刻认识到休耕是我国“三农”事业中一项重要工作，积极行动，制定出对政府、农户目标耦合的科学政策，有效推动休耕政策的落实，实现农业的可持续发展。

2.及时建立休耕的政策法规。针对休耕实施过程中产生的问题制订相关政策法规，积极引导农户根据政策法规进行休耕。建立有效监管制度，明确监管主体的权利、义务和监管方式。

3.明确将休耕工作和轮作工作分开。两者本质并不同，目标更不相同，“轮作”的目的是通过轮作实现农作物增加产量或者是保持产量；而“休耕”的目的是在于通过停止种植农作物，保持或提高现有的土地质量。应指导基层将这两个概念区分开，并建立休耕专项资金，以利于更好地推进休耕工作。

4.将休耕土地类别公示。信息公开有利于政府和农户间以最小的政策实施成本达到政策目标，避免因各行为主体间的信息不对称而造成政策实施成本过大。信息公开应作为实现休耕政策目标的先决条件，相关部门应具体公示农产品禁止生产区域的土地特性，从而有利于该地区农作物的休耕和种植结构调整。

5.扩大补贴来源渠道，明晰专项补贴标准。首先，建立补贴标准，通过技术手段测算，达到一定的休耕规模才可申请休耕补贴。其次，在没有休耕补贴的地区，应增加设立休耕专项补贴。再次，可引入社会力量的帮助，扩大补贴资金来源。最后，针对乱补贴、补贴不到位等乱象，应制定措施，及时整顿。此外，还需要将休耕补贴与其他农地补贴衔接好。

6.继续发挥三类地的土地效益，大力推行种植结构调整。休耕不可强制，政策不可“一刀切”。休耕后应通过种植结构调整，尽可能发挥土地的经济效益。可以借鉴广东省的土地托管模式，即由政府出面统计有休耕意愿农户的农地，集中连片，由市场化的公司进行承包运营，形成规模化种植，增加农户收益。