民盟中央：关于消除耕地保护中“非农化”“非粮化”整治乱象的提案

粮食安全是国家安全的重要基础。习近平总书记在湖南、海南等地考察时多次走进田间地头关心粮食耕种及收成情况，多次在重要会议中强调粮食和重要农副产品稳定供给的重要性。2020年9月以来，国务院办公厅陆续发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件，要求切实保护耕地粮食产量。但当前我国东部沿海经济发达省份在“非农化”“非粮化”整治中存在一些乱象：

一是标准不明，困扰政策落地实施。各地生产的农作物类型差别较大，地方政府对于绝对“非粮化”和“非食物化”之间的尺度拿捏存在困难，在整治中常因为担心被问责而从严执行，导致具体操作中易采取“一刀切”做法。标准不明确也导致同一种作物在不同地方“待遇”不同，造成新的不公平。

二是治理过度，引发基层隐患。部分地区将原先“二调”及变更调查中为耕地，现状用于瓜果、水产、苗木、蔬菜等“非主粮”的土地都当作整治对象，不管其当前生长情况如何，均要求恢复为水稻、小麦、玉米等粮食生产，导致出现社会不稳定、大量地理标志认证或“名特优新”农产品减少甚至消失、政府信用降低等隐患。

三是脱离实际，造成大量资源浪费。地方政府在整治工作的落实和实践中往往任务倒排、责任到人、运动式推进，忽略了不同作物生产的季节性特征。部分水果或经济作物在即将成熟阶段就面临拔苗，增加了政府的补偿和财政压力，也造成了大量不必要的浪费。

为此，建议：

1.问题导向与目标导向结合，优化“非粮化”为“非食物化”。近年来我国城乡居民膳食结构呈现主粮比例逐步降低，蔬菜、水果、水产品等比例上升、结构多样化的特征，饮食消费已实现由“吃不饱”向“吃得好”的历史性转变。耕地保护“非粮化”政策中的“粮”应从本意的谷类、薯类、豆类扩展延伸到主要食物，整治重点应从保障粮食安全向保障食物安全转变。耕地中允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。

2.藏粮于地与藏粮于技结合，实现耕地保质、粮食保量。将“三调”中土地平整、农业水利设施较好、耕作层不被破坏、土壤不受污染的可恢复地类参考耕地管理，允许其生产“非粮”食物，出台相关政策保护地理标志产品或“名特优新”农产品。鼓励地方积极开垦荒地、复垦造地，确保耕地总量不减少、质量不降低，粮食生产能力有增加。鼓励使用新方法、新技术提升农业科技水平，提高粮食生产效率。加快全域土地综合整治，改善生产条件，促进耕地规模化和乡村空间布局（包括永久基本农田布局）优化。适当增加对多季粮食作物的补贴力度，对亩均粮食产量较高的土地予以一定奖励，提升百姓种粮的积极性，引导其种好“口粮”。通过考核农业生产结构中“主粮”生产比例和粮食总产量（播种面积）的方式，保障粮食安全。

3.实事求是与合理整治结合，做到物尽其用、杜绝浪费。各地“非农化”“非粮化”整治工作应遵循实事求是原则，统筹考虑实施进度、力度及与百姓收益间的关系，做到综合效益最大化。协调好政策严肃性和执行灵活性的关系，对文件中提出的几类严禁的情形应做到坚决整治，对未提及而又涉及百姓切身利益的应灵活处置，如不一定恢复到种粮食，也可恢复到具备良好耕作条件。适当考虑作物的季节性特征，采用以时间换空间方式，即当年成本最低时实施整治，如水果已经售出、苗木春秋季移栽后，做到物尽其用、杜绝浪费。