欧盟在中东变局中的政策调整

欧洲是中东的近邻，自“阿拉伯之春”爆发后，欧洲国家对中东局势普遍比较关注。作为欧洲国家政治与外交利益的代言人，欧盟对中东局势的干预和影响比较明显，成为影响中东局势发展的重要外部势力。面对中东局势的脱轨发展，从自身的稳定与安全因素考虑，欧盟又希望中东地区保持稳定与和平。尤其是中东恐怖主义和极端势力的泛滥，对欧盟的政治与安全形势带来重大威胁。欧盟希望通过在中东事务中发挥作用，展示其自身政治与外交影响力。近期愈演愈烈的中东外逃难民潮事件，给欧盟国家带来了巨大压力，成为欧盟应对中东乱局的当务之急，未来欧盟的中东政策面临着巨大的挑战。

欧盟对外关系中的中东

欧洲对中东冲突与危机的关注，源于双方历史、文化、地缘政治等因素。1991年马德里中东和会召开后，瑞典、挪威、英国、法国等欧洲国家开始积极调解阿以冲突。2000—2002年，以色列和巴勒斯坦爆发了严重冲突，欧盟与联合国、美国、俄罗斯一起建立了中东问题“四方会谈”机制，这一机制在调解巴以双方立场、协调国际社会调解巴以冲突方面发挥着重要的作用。在持续多年的伊朗核问题国际谈判过程中，以法国、英国、德国为代表的欧盟国家在伊朗核问题国际谈判中成为一支重要的力量。

近年来，欧盟“共同外交及安全政策”的协调与执行能力不断提升，在许多国际问题上发挥着重要作用，尤其在中东问题上，欧盟的地位与作用显得更为突出。2003年12月12日，在比利时布鲁塞尔举行的欧盟首脑会议上，通过了欧盟负责外交和安全政策的高级代表索拉纳提交的“欧盟安全战略”文件。按照这份文件，欧盟确定了地中海南部和东部“十个地中海国家为欧盟南部的边界近邻国家”，它们是：摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、以色列、巴勒斯坦、叙利亚、约旦、利比亚、埃及、黎巴嫩。”[1]在这十个国家中，突尼斯、利比亚、埃及、叙利亚正好是2010年底以来中东地区发生巨大政治变动的国家。不难理解，欧盟对这些政局动荡国家的种种干预、调解、斡旋、施压等政治、外交甚至军事行动，正是其实践“共同外交与安全政策”的体现。

欧盟应对中东变局

与危机的作为与措施

2010年底，突尼斯政局突变。随着利比亚、叙利亚、埃及局势的发展，欧盟以各种形式干预、干涉这些国家局势的发展，成为影响中东局势发展的重要外来力量。

一、欧盟和北约主导对利比亚动武，推翻卡扎菲政权

在2011年的利比亚危机和随后的利比亚战争中，欧盟和北约起了主导作用，而法国成为主张对利比亚动武最积极的欧盟国家。由北约主导的军事行动开始后不久，法国从美国手中接过了利比亚战争的指挥权。法国除了在军事上不遗余力地打击利比亚政府军外，还在政治上迫不及待地与利比亚反对派接触，成为最先与利比亚反对卡扎菲政府的政治势力进行接触的国家。不久，法国率先承认了利比亚“全国过渡委员会”。卡扎菲政权垮台后，法国总统萨科奇也是首先访问利比亚的西方国家领导人之一。

法国在利比亚问题上的立场和态度，与法国自身在北非与地中海地区的战略密切相关。法国与利比亚及北非的历史联系和情结，决定了法国对利比亚和非洲事务的“强烈关注”，同时，时任法国总统萨科奇的政治抱负和大国意识，也极大地影响了法国带头用军事手段推翻卡扎菲的政治冒险。当然，由于卡扎菲过去长期推行反西方利益的政策，欧盟利用利比亚政治危机乘势推翻卡扎菲政权，这对欧盟的政治与安全利益，以及提高欧盟的影响力是有益的。

二、欧盟大力支持叙利亚反对派，试图推翻巴沙尔?阿萨德政权

2011年春，叙利亚国内爆发反对巴沙尔政府的游行示威，国内局势很快走向动荡不安。在随后的几年，以欧盟为代表的西方国家，不断敦促叙当局进行符合民意的改革，但叙利亚局势的发展并没有按照欧盟及外界希望的方向发展，反而陷入内战，导致极端势力肆虐。

为了迫使巴沙尔早日下台，欧盟试图采用“利比亚模式”，扶植叙利亚反政府势力。2012年2月24日，在欧盟和阿盟等国际组织以及一些阿拉伯国家的支持下，首届“叙利亚人民之友”国际会议在突尼斯召开，包括美国、英国、法国等在内的70个国家的代表出席了此次会议。会议召开当天，英国外交大臣黑格就表示，英国将正式承认叙利亚最大反对派——“叙利亚全国委员会”为该国合法代表。2012年11月，法国总统奥朗德宣布承认“全国联盟”是“叙利亚人民的唯一合法代表”，是叙利亚“未来的政府”。这意味着法国成为第一个正式完全承认叙利亚“全国联盟”的西方国家。[2]但此后叙利亚反对派并没有形成一个权威的得到各种势力支持的政治组织。2014年6月，巴沙尔?阿萨德在叙利亚总统选举中，再次成功连任，对此，欧盟发表声明称，叙利亚的这次总统选举不能算是“真正的民主投票过程”。这一姿态表明，尽管欧盟不愿接受巴沙尔再次执掌叙利亚，但的确也没有尽快推翻叙利亚政权的有效之策。

三、欧盟支持埃及变革，关注埃及国内政治发展前景

2011年2月，埃及国内爆发民众示威，执政多年的穆巴拉克总统于2月11日不得不宣布下台。欧盟当即发表声明，表示支持埃及政权平稳过渡。欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐、欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿当天也发表联合声明，对穆巴拉克辞职表示欢迎。

穆巴拉克下台后，埃及局势发展并不顺利，2012年6月，代表埃及宗教保守势力的穆斯林兄弟会领导人穆尔西当选为埃及总统，欧盟在穆兄会获胜后予以承认。穆尔西上台后，一度致力于改善与西方的关系。2012年9月，穆尔西总统分别访问欧盟总部和意大利。2013年1月，欧洲理事会主席范龙佩访埃，表示欧盟将向埃及提供50亿欧元的贷款援助。同月，穆尔西总统访问德国。4月，欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿访问埃及。

2013年7月3日，埃及军方把执政仅一年的穆兄会领导人穆尔西赶下台，欧盟对此反应谨慎。7月4日，欧盟外交政策代表阿什顿在声明中表示，欧盟非常关心埃及的发展，并认为埃及社会存在深刻分歧。为了更多地了解埃及国内局势的发展，2013年7月30日，阿什顿前往埃及，与被囚禁的埃及前总统穆尔西会面，这是穆尔西下台后同外界的首次接触。8月，欧盟宣布对埃禁运部分军用品。2014年6月，埃及举行大选，前军方领导人塞西获胜。欧盟派出了观察团监督埃及选举，大选结束后，欧盟发表声明，接受了埃及的选举结果。塞西上台执政后，欧盟在恢复向埃及提供援助、加快埃及国内改革进程等问题上，与埃及当局进行了多次接触。

四、欧盟动用政治和经济制裁等手段，向叙利亚、埃及等国施压

在叙利亚问题上，欧盟是最早开始对叙利亚政府进行制裁的西方力量。2011年5月，欧盟开始对巴沙尔政府进行制裁。欧盟外长会议于2012年5月14日通过决议，决定对叙利亚扩大制裁范围。自2011年５月以来，欧盟已对叙利亚实施了多轮制裁，共计43家叙利亚企业和128名个人被列入制裁名单。

在埃及政局动荡期间，欧盟除了在政治上施加影响外，也考虑过用制裁等经济手段影响埃及国内局势的发展。欧盟是埃及最重要的经济伙伴，早在2001年，欧盟就与埃及签署《埃及—欧盟伙伴关系协议》。根据该协议，埃及输欧所有工业品和部分农产品享受免税待遇。在埃及政局危机发展阶段，欧盟就想到利用取消与埃及的贸易优惠条件向埃及当局施加压力。2013年7月，当埃及军政府推翻民选的穆尔西政府后，欧盟决定暂停对埃及出口武器，但对埃及的经济援助继续进行。塞西当选为埃及总统后，欧盟又决定维持对埃及的经济援助。

五、欧盟加强安全与反恐措施，应对“伊斯兰国”的威胁

在欧盟外交与安全政策中，打击恐怖主义和恐怖威胁是一项重要的内容。中东是全球恐怖主义的高发地，出于对自身稳定与安全的考虑，欧盟大力支持中东国家反对恐怖主义的斗争，但由于对恐怖主义概念的界定以及对一些从事反政府活动组织有不同的看法，欧盟与一些中东国家在反恐领域也有一些分歧。

2014年9月，美国总统奥巴马宣布建立国际“反恐联盟”。对美国的这一举措，联盟国家在政治上大都表示支持，但对派遣军队参战极为谨慎。德国外长施泰因迈尔表示，德国不会参与美国对叙利亚的空袭行动。但施泰因迈尔认为，国际联盟对“伊斯兰国”的军事打击计划应建立在“政治战略”的基础上。他并称，德国已准备为伊拉克库尔德武装力量提供武器。

尽管欧盟严密防范源自中东的恐怖组织与恐怖分子深入欧盟国家制造恐怖事件，但近年来欧盟国家不断发生的零星恐怖事件，仍然说明欧盟对安全的担忧不无道理。尤其是2014年“伊斯兰国”势力在中东崛起后，对不少欧洲国家具有极端宗教思想的年轻人有着很大的吸引力，一些具有极端思想的欧洲公民通过各种渠道投奔“伊斯兰国”。根据英国的一项研究表明，前往叙利亚参战的“外援”至少来自14个欧洲国家。其中英国、法国和德国参与的人数最多，每个国家都有数百人参战，此外还有不少挪威、丹麦、比利时、奥地利等国公民。这些人一旦回国，将对欧洲一些国家的安全构成严重的威胁。2015年1月7日，法国巴黎发生了针对《查理周刊》杂志的恐怖袭击事件，死伤十多人。据法国警方的初步调查，犯罪嫌疑人就曾经前往也门等中东动荡国家作战。这一事件足以说明，源自中东动荡地区的恐怖组织和恐怖思想对欧盟安全的影响是不容忽视的。

欧盟应对中东变局的

受制因素和前景分析

无论是从历史联系，还是从地缘政治的角度考虑，欧盟对中东地区和国家重大的政治变故没有理由置之不顾，但从应对愈演愈烈的难民潮，到如何打击伊斯兰国（IS）势力，欧盟面临的挑战越来越多。欧盟干预中东局势，包括对一些中东国家内部政治进程施加影响，不仅受制于欧盟的能力与愿望，而且也受到越来越激烈的大国在中东地区竞争格局的影响。

一、中东难民潮：欧盟应对中东乱局的当务之急

由于欧盟毗邻中东，中东动乱中各国外逃的大量难民，都把欧洲国家作为逃亡目的地。根据联合国难民事务高级专员安东尼奥古特莱斯的估计，截至2015年6月，中东危机爆发以来共造成了1100万难民，其中叙利亚就产生了750万难民。叙利亚难民中已有450万逃至周围的黎巴嫩、约旦、土耳其等国。来自利比亚、叙利亚等国的难民不惜冒险乘船逃往意大利等欧洲国家，迄今已有2000余人在海中遇难。2015年5月，欧盟委员会提出了一项成员国按配额接收难民的建议，但遭到了一些国家的反对。2015年8月，法国和德国领导人在会晤中提出了加快建立欧盟统一的难民政策的建议。9月，叙利亚一名3岁小男孩在海上遇难事件引发了欧盟各国对其难民政策的大讨论，法国、德国等政府纷纷表示将加大接纳难民的力度。9月9日，欧盟委员会主席容克公布一项难民配额方案：欧盟中的22个成员国将分摊在匈牙利、希腊和意大利境内的12万难民，其中德国将接收3.1万名难民，法国接收2.4万，西班牙接收1.5万。这份方案在由欧盟各国内政部长讨论后强制执行。但欧盟各国对接收难民额态度也不尽相同。德国相对积极，是近年来接收难民最多的欧盟国家。丹麦等北欧国家却相对消极。但若叙利亚、利比亚等国的局势继续恶化，目前在黎巴嫩、约旦、土耳其滞留的数百万难民，有相当一部分仍会把欧盟国家当作逃难目的地，这对欧盟的压力是可想而知的。

二、在应对中东变局与危机过程中，欧盟需要与其他大国加强合作

由于中东的动荡对欧洲的政治和安全利益有重大影响，使得欧盟对中东局势的发展保持密切关注，但作为一个超国家的国际行为体，其对外政策的效果有很大的局限性。欧盟在外交与安全政策上作为一个国际行为主体的角色继续是一种“侏儒”形象，欧盟内部民族国家的外交与安全政策仍是其主导性特点。[3]欧盟在干预和处理中东热点问题上的最大劣势在于，欧盟的外交执行能力是“虚拟”的，它在政治上通过的各种外交决议和倡议对其成员国没有约束力。欧盟的外交方针最终需要通过其内部各个国家的认同与实施才能取得效果。此外，欧盟还需要同美国、俄罗斯等大国更好的协作才能发挥作用。因此，在很多中东的重大问题上，欧盟更多扮演着“跟随者”或“协调人”的角色。当然，一旦有机会，欧盟也会不遗余力地发挥自己的作用。如在伊朗核问题达成全面协议的实施过程中，在有关解除对伊朗经济与军事制裁等问题上，欧盟的立场与态度至关重要。

三、欧盟对中东事务的干预能力和效果受制于诸多因素

无论是利比亚问题还是叙利亚局势，欧盟对这些国家内部局势长期发展的影响力是有限的。在卡扎菲倒台后，利比亚局势持续动荡不安，甚至出现了军阀割据与混战的局面，欧盟等外部力量对此束手无策。在叙利亚局势方面，欧盟主要国家虽然早就中断了与巴沙尔政权的官方联系，但巴沙尔在2014年6月再度赢得国内选举连任总统，欧盟除了不予承认外，似乎也没有其他更好的办法。特别是在对付“伊斯兰国”极端武装威胁方面，欧盟是参加美国为首的“反恐联盟”的54个国家和组织之一，但在是否派遣地面部队参战方面，欧盟显得尤为谨慎，没有一个欧盟国家明确表态将来考虑派出地面部队参战，显示出欧盟国家在应对安全与恐怖主义威胁方面，目前主要在于防范恐怖分子渗透到欧洲，并不愿意派兵到叙利亚及伊拉克作战。

总之，出于对自身政治、经济与安全等利益的考虑，同时，也为了更好地展示自己的政治影响力，欧盟对中东局势的发展保持密切关注，但欧盟干预与介入的能力与效果也有一定局限。在影响中东局势发展的外部力量中，欧盟既不可或缺，同时仍需要与其他国家和国际组织进行合作。

（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所研究员）

(来源：当代世界）