英国退欧公投：背景、诉求及未来展望

近来，欧洲再次成为全世界关注的焦点。除了沸沸扬扬的希腊债务问题，英国的退欧公投也随着保守党赢得2015年5月的大选、单独组成多数派政府而提上议事日程。公投结果不仅将决定未来英国是否继续留在欧盟，更重要的是，它还将对英国的经济和政治走向、英国在世界上的地位，乃至欧洲一体化的未来发展方向产生重大影响。

英国退欧公投的背景、原因及国内政治力量的博弈

早在2010年英国大选之前，保守党就在竞选纲领中提出，要将部分权能从欧盟收回。2010年保守党开始执政以后，英国国内的疑欧力量不断壮大，以保守党内部强硬疑欧派和英国独立党（UKIP）为代表的一些势力甚至极力鼓吹英国退出欧盟，从而给了当时的联合政府，特别是首相卡梅伦以巨大压力。2011年12月，卡梅伦否决了欧盟财政条约，使得英国与欧盟的冲突公开化，这被认为是英国的欧盟政策发生变化的重要转折点。2013年1月，卡梅伦发表演说，正式承诺，若保守党赢得2015年大选，则将在2017年底之前就英国是否退出欧盟举行全民公投。在保守党赢得2015年大选并顺利组阁之后，这一问题被立刻提上议事日程。

2015年5月28日，英国政府向议会提交了《欧盟公投法案》(EU Referendum Bill)。6月9日，该法案在议会下院通过二读，赞成票为544票，反对票为53票，其中，苏格兰民族党（SNP）持反对意见，保守党和工党则都支持该法案。工党尽管在大选前的竞选中还公开反对公投，但大选的失败使其改变了立场。不过，工党影子外交大臣希拉里?本（Hilary Benn）明确指出，工党将为英国留在欧盟而努力。

到目前为止，公投的具体日期尚未最后确定，但英国国内各方政治力量之间的较量和博弈早已开始，包括各大智库在内的分析人士也在从各个角度探讨退出欧盟对英国利益得失的影响。虽然支持和反对英国退出欧盟的派别各执一词，但综合来看，退出欧盟的后果尽管还到不了“灾难性的”程度，但对英国政治和经济力量的削弱不可避免。

在经济方面，欧盟是英国最大的贸易伙伴，与欧盟国家的年贸易额超过4000亿英镑，占英国贸易总额的52%；同时，欧盟既是英国最大的对外直接投资来源地，也是英国对外投资的主要目的地；在就业方面，有约350万个工作岗位与英国的对欧贸易有关。退出欧盟不仅意味着英国向欧盟的出口将重新受到贸易壁垒的制约，其吸引国外投资的能力及与之相关的就业也将受到不同程度的影响。英国退出欧盟之后，不管与欧盟签订哪种模式的贸易协定，都不可能像“退欧派”认为的那样，既可保留与欧盟国家的原有经贸关系，又可不受欧盟条款的约束。事实恰恰相反，像目前的挪威和瑞士一样，英国仍需遵守欧盟的许多规则，但却失去了对规则制订的影响力。

在政治方面，在国际上，退出欧盟之后，尽管英国仍可通过联合国安理会成员、北约成员等角色发挥作用，但它不再能够通过欧盟成员国身份影响欧盟决策，不再能依托欧盟发挥超出自身实力的影响力。同时，它也极有可能由于不再能够作为欧洲与美国之间的桥梁，因而在很大程度上失去对美国的吸引力。在国内，除政党内部和政党之间的关系可能由于欧盟问题出现新的矛盾以外，由于绝大多数苏格兰人都支持欧洲一体化，英国退出欧盟很可能激发苏格兰再次寻求独立的决心，从而导致英国国内统一陷入危机。

在面临着如此高风险的情况下，英国首相卡梅伦仍然宣布举行退欧公投，这既是迫于压力的一种无奈之举，也是一种策略性的选择，其目的在于：一是遏制英国独立党的影响。在这方面，此项策略已经部分取得成功，英国独立党仅在大选中获得1个议席，但它得到了400万张选票，占全国总票数的12.5%，排在第三位，因此其影响仍然不可低估。二是安抚保守党内强硬的疑欧成员，避免产生严重的内部分歧。梅杰执政时期保守党就曾因欧洲问题产生分裂，直接导致其在大选中失利。三是与欧盟谈判，争取欧盟更大程度的让步，从而获得更有利于英国的政策。基于上述分析，普遍认为，卡梅伦提出退欧公投只是一种策略，“没有人相信卡梅伦希望英国退出欧盟”。事实也正是如此——卡梅伦在每次演说中都明确表示，希望英国留在欧盟，只是这个欧盟应该是“改革后的”欧盟。

英国的诉求与欧盟及其他欧盟成员国的可能回应

英国的退欧公投，不仅是英国国内各方政治力量之间的博弈，同时也是英国与欧盟及其他欧盟成员国之间的一场博弈。因为根据卡梅伦的承诺，他首先要做的是与欧盟及其他成员国进行谈判。

到本文截稿之时，英国政府尚未正式公布详细的谈判计划。2015年6月25—26日召开的欧盟峰会也并未对卡梅伦提交的计划（未公开）展开讨论，而是将其推迟到12月的欧盟峰会。但是，从迄今为止卡梅伦发表的一些演说、在议会下院的答辩，以及保守党、英国政府和议会的一些公开报告中，仍然可以发现英国的一些主要诉求：第一，将“更加紧密的联盟”(an ever closer union)这一措辞从欧盟条约中删除，或至少允许英国选择不加入该条款。这一点对于疑欧派具有十分重要的象征意义。第二，创设保护机制，保障单一市场不受欧元区决策的“侵蚀”，确保非欧元区国家的利益受到保护，同时保护伦敦金融城免受欧盟立法的干涉。第三，改革欧盟官僚体制，减少对企业的各种规制和过度干预；扩大单一市场，加快与美国和亚洲等国家和地区的自由贸易协议谈判。第四，赋予成员国议会在阻止欧盟立法方面拥有更大权力。第五，支持欧盟继续扩大，但要求设置新的机制，以阻止欧洲大陆的移民大量涌入英国，同时对欧盟移民在英国获得在职福利与失业福利的权利予以一定限制。第六，抵制任何创建欧洲军队的动议，使英国警察免受欧盟干预，英国不加入欧元区等。

上述诉求中，绝大多数或者是欧盟正在或即将采取措施的领域，或者是应该能够达成妥协的领域。首先，几乎所有成员国都认同有必要改革欧盟官僚体制、放松对企业的规制，欧盟委员会事实上已经在开展这项工作。第二，在扩大单一市场、促进与其他国家和地区的贸易方面，欧盟也已经在采取相应举措，如跨大西洋贸易谈判以及与亚洲国家的贸易谈判。第三，在赋予成员国议会在欧盟立法领域的更大权力方面，目前的欧盟条约中已经设置了“黄牌程序”和“橙牌程序”，若反对某项欧盟立法草案的成员国议会达到了一定比例，则欧盟委员会必须对该草案进行复审。只是目前这一比例不太容易达到，且程序过于繁杂，而且成员国议会也没有直接否决立法草案的权力。第四，关于不加入“更紧密的联盟”这一问题，可以通过附于欧盟条约的议定书给予英国“例外权”，在这方面也已有先例。总之，英国的绝大多数诉求都可以在不修改欧盟条约的情况下得到满足，欧盟也极有可能在这些问题上做出让步。此前，欧盟主要领导人和德国总理默克尔等欧盟国家领导人都明确表示过希望英国留在欧盟，也表示可以在某些问题上与英国进行协商。

相较而言，限制移民问题可能是未来谈判中最棘手的问题。在2014年11月的一次演说中，卡梅伦提出了一系列针对欧盟移民的措施，尤其是以下几条：第一，欧盟公民需在英国居住满四年之后才能申请在职福利，例如税收抵免、社会住房等；第二，如果欧盟公民在进入英国六个月之后仍未找到工作，则将不允许其在英国继续居住；第三，今后入盟的新成员国只有在其经济水平与欧盟“更加趋同”之后，才允许这些国家的公民进入英国工作；第四，对移民家庭成员进入英国的一些限制。卡梅伦的解释是，提出这些措施的目的是阻止那些“搭便车”的移民进入英国，即为获得福利救济目的而在欧盟内流动的移民。

针对这一问题，欧洲理事会主席图斯克和欧盟委员会主席容克、德国总理默克尔等人均明确表示过，人员自由流动原则不可更改，这是欧盟的“红线”，但修改二级立法，以阻止欧盟公民滥用社会福利，这一点还是有可能通过谈判得以实现的。正是由于卡梅伦深知这一点，才没有直接触及自由流动原则，而是策略性地提出了采取措施防止欧盟公民滥用自由流动权利获取福利，从而为英国赢得了与其他国家进行谈判的基础。但东欧国家对限制人员自由流动则持坚决反对态度，认为卡梅伦设置的条件涉及歧视。

总体上看，欧盟及其绝大多数成员国都希望英国留在欧盟，英国的绝大多数诉求也有望通过谈判得到妥善解决，但对有些问题的谈判可能要更加冗长和艰难一些，英国的要求未必能够全部得到满足。

英国与欧盟的未来关系展望

英国的疑欧传统由来已久。早在1946年，英国前首相丘吉尔便对英国与欧洲的关系做了如下界定：“我们在欧洲，但不属于欧洲。”即使在英国加入欧共体之后，它与欧洲的关系也始终没有理顺，且每隔一段时间就会出现较为突出的矛盾。这一矛盾当下“卷土重来”，可以说与欧债危机的持续发酵不无关系，一些英国人在庆幸没有加入欧元区的同时，也更有理由宣传英国保持独立性所具有的优势，这也正是某些强硬疑欧派主张英国退出欧盟的最重要理由之一。

但是，综合分析，笔者仍认为，英国退出欧盟的可能性极小。从英国国内来看，首先，包括保守党在内的英国主要政党中的主流派别都反对英国退出欧盟。即使是保守党内的疑欧派也分成多种类型，强硬的疑欧成员只有60名左右。如果卡梅伦能够赢得党内温和疑欧派的支持，那么，公投留在欧盟的概率就更大了。第二，英国的绝大多数企业和利益集团均希望英国留在欧盟，特别是金融服务业。第三，英国独立党在本次大选中仅获得1个议席，从而给了“疑欧派”沉重一击，这对于欧洲一体化的支持者无疑是个极佳的“利好”因素。第四，近来的民调显示，反对英国退出欧盟的比例逐渐增多，在45%左右，超过“退欧派”将近10个百分点，这与2012年下半年的情况完全相反。这些都有利于英国继续留在欧盟。目前最大的不确定因素在于保守党中强硬的后座议员。据报道，大选刚刚结束，就有大约60名保守党后座议员向卡梅伦施压，要求通过立法，规定英国议会有权否决欧盟立法。由于卡梅伦尚未正式公布其谈判计划，因此现在还无法确定保守党强硬派是否会继续向卡梅伦施压，要求其在与欧盟的谈判中采取更强硬的立场，也无法确定卡梅伦是否会为了避免保守党再次出现分裂而向后座议员做出一定妥协。

从欧盟领导人及其他欧盟成员国的态度来看，他们也大都希望英国继续留在欧盟，因为英国一旦退出，不仅将削弱欧盟在国际舞台上的政治影响力，而且也将削弱其经济实力（英国是欧盟预算的最大出资国之一）。因此，欧盟和英国谈判的最终结果很有可能是双方各做出一定的妥协。但由于条约修改过程过于复杂，且需要所有成员国的同意，因此，最终谈判结果可能不会通过修改条约的形式出现，而是签署一种类似于条约“议定书”或“声明”之类的例外条款，说明英国在某些领域的特殊选择，等待时机成熟时再将这些条款纳入欧盟条约。在这方面已经有过先例，例如，《里斯本条约》关于爱尔兰问题的说明。因此不存在法律方面的障碍。

但是，英国与欧盟的最终谈判结果仍将取决于诸多复杂因素，取决于包括英国、其他欧盟成员国以及欧盟等多个行为体内部以及它们相互之间的力量博弈。同时，从长期来看，英国和欧洲的关系最终将取决于欧洲一体化的发展动力和未来前景，取决于欧盟是否将更具竞争力和生命力。

（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员）

（来源：当代世界）