从西藏法制建设看民族区域自治制度在西藏的成功实践

　　政教合一的旧西藏，“法律”只是以文献的形式存在，真正在日常生活中规范社会行为的是占当时人口总数的5%的统治阶级的意愿。在基本生存权都得不到保障的社会，法律无疑是奢侈的。

　　1951年，西藏和平解放，中央人民政府与西藏地方政府签订了“十七条协议”。协议的签订不仅表明一个国家政权更替时基于国家主权统一，地方政府接受中央政府的继续治理，而且还为民族区域自治制度在西藏的实施奠定了法律基础。1959年，西藏开始进行民主改革，废除了政教合一的政治制度，百万农奴获得人身自由和自我价值实现的发展权利，为民族区域自治制度在西藏的实施奠定了社会基础。1965年9月西藏自治区第一届人民代表大会在拉萨隆重举行。西藏自治区的成立昭示了民族区域自治制度在全国少数民族聚居地方的统一执行，完成了建国后国家法制的统一。

　　西藏自治区法制建设的情况

　　西藏自治区作为我国最后成立的第五个自治区，在实施民族区域自治制度以来，以宪法和民族区域自治法为基础的民族自治地方法制体系已基本形成，根据本地区的政治、经济和文化的特点，实现了涉及调整自治区内的民族关系、文化传承、经济发展、社会稳定等领域的立法，为维护国家的政治统一和地方经济社会发展、民族团结进步、巩固国家安全发挥了积极作用。

　　自西藏自治区成立以来，自治区人大及其常委会围绕西藏经济社会发展和边疆稳定安全，共制定和批准300件地方性法规和具有法规性质的决定、决议，其中现行有效的地方性法规123件，具有法规性质的决议、决定148件，废止29件。其中，用来调整本区域内文化、社会、环境、交通、能源、卫生等领域的社会关系的地方条例77件（其中8件已失效）；根据自治机关的自治立法权，先后制定了3件变通规定，即《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国民事诉讼法（试行）〉的若干变通办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》；结合本地区社会经济发展情况，细化和补充国家的法律和行政法规，制定了具有地方法规性质的实施细则、实施办法、决定、决议200余件。

　　西藏法制建设保障经济社会全面长足发展

　　民族区域自治制度的有效实施关键在于自治立法权的行使。西藏自治区人大及其常委会根据本地实际，制定了一系列相关条例、法规及具有普遍规范效力的法律文件，保障了西藏自治区政治、经济、社会领域的各项权益。

　　一是坚持维护祖国统一、民族团结。西藏自治区制定了一系列法规和具有法规性质的决议、决定，为维护祖国统一、民族团结提供了坚实的法制保障。例如， 2008年拉萨“3·14”事件发生后，自治区人大常委会制定了《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一，反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》；2012年3月20日，西藏自治区人大常委会批准拉萨市人大常委会颁布的《拉萨市民族团结进步条例》。

　　二是依法保障少数民族权益。少数民族自治地方行使自治权，通过立法保障少数民族各项权益是民族区域自治制度的核心内容。西藏自治区加大民族法制建设的力度，通过自治地方立法保证了宪法赋予少数民族的权利得以贯彻落实。例如，为保障宪法赋予的少数民族使用和发展本民族语言文字的权利，出台了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》；1981年颁布的《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》和2002年颁布的《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》，从西藏的实际情况出发，保障了少数民族的婚姻、家庭习俗，保障了宪法对各少数民族有保持或者改革自己的风俗习惯的自由权的规定。为传承和发展西藏优秀的民族文化，保障少数民族的文化权益，先后出台《西藏自治区布达拉宫保护办法》《西藏自治区文物保护条例》等，促进西藏自治区民族文化发展的法治化进程。

　　三是为推动西藏经济长足发展提供法制保障。为确保西藏经济的长足发展，加大在经济领域的制度建设，自治区人大及其常委会根据国家法律的授权和西藏经济发展的需求，积极开展涉及经济领域的立法活动。自治区出台的地方条例中与经济发展相关的条例占14%，为西藏经济的持续发展，实现自治区的社会稳定发挥了有力作用。

　　四是保障生态屏障的安全。西藏自治区高度重视生态环境保护和自然资源的统筹科学开发，先后制定保护生态环境和自然资源科学开发的立法文件48件，占立法活动总量的12%。2010年中央第五次西藏工作座谈会确定西藏是构建国家生态安全的屏障和重要的战略资源储备基地后，同年西藏自治区人大常委会颁布了修订后的《西藏自治区环境保护条例》。拉萨市人大及其常委会也相继出台了《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》等法规，对生态环境和自然资源的保护起到重大保障作用。

　　在坚持依法治藏重要原则下对西藏法制建设的展望

　　西藏自治区成立50年来，西藏民族法制建设经历了从无到有，从单一到多元的发展步伐，为西藏自治区的全面发展提供了法制保障。2014年中央民族工作会议提出要加强对规范和完善民族区域自治法规和制度的研究，进一步发挥民族区域自治制度的优越性。中央第六次西藏工作座谈会确立了依法治藏的重要原则。这些要求与推进依法治国，建设社会主义法治国家的总目标是一致的，对西藏自治区的法制建设提出了更高的要求。

　　在新形势下，要根据中央关于边疆民族地区依法治理的要求，建立健全与民族区域自治法相配套的具体规定，将有益于经济发展、社会稳定、民族团结、边疆安全的政策提升为法律规定，并建立高效的民族法制实施体系和严密的民族法制监督体系。

　　（作者为西藏社会科学院当代西藏研究所副研究员） 

　　《 人民日报 》（ 2015年09月07日 13 版）