南东街道党工委书记余海虹（右一）经常与同事们一起探讨四张清单。 邵剑平 摄
用“制度理性”遏制“权力任性”，在各级政府工作部门推行权力清单已成为深化行政审批制度改革、加快政府职能转变、推进政府治理体系现代化的一项重大举措。黄浦区南京东路街道（以下简称“南东街道”）率先在全市街道中开展了清单制度建设，经过不断摸索和完善，“四张清单”——权力清单、责任清单
、服务清单、效能清单出炉，成为了街道工作的支撑。最近，四张清单制度在黄浦区全区十个街道全面推广，贯彻落实市委“1+6”文件精神。
“清单式”管理让政府找到了边界，街道办事有了依据，也让居民收获了心安。“四张清单”从无到有、从雏形到落地的过程，有着一连串值得思索的故事。
四张清单
■“四张清单”的出台，意味着职能边界清晰、权限分工合理、责任落实到位的基层治理新格局的形成。而清单有没有成效，群众是评判人。
■南京东路街道的服务清单罗列了150项事务，对项目征集、资金使用、风险评估、后期管理等方面则进行全面规范，提高项目质量和透明度。服务清单中还包括了南东街道的十几项个性化服务，形成了富有特色的社区服务。
权责模糊
不小心就成了被告
作为政府派出机构，街道办事处到底有多少权力和责任？这个问题一直萦绕在南东街道党工委书记余海虹的心头。
权责模糊，自由裁量权大，一直是政府依法行政要解决的难点。余海虹想把社区工作的职责权力搞清楚，更是因为自己当过一次被告。
两年前，南京东路街道的一位老伯出现在社区事务受理服务中心的窗口前，他刚刚签订了租房合同，把自己的房子租了出去，为了协助街道工作，他主动来登记。
本觉得是为街道做了件好事，没想到，窗口的工作人员却不买账，因为根据《上海市居住房屋租赁管理办法》，出租房屋登记表格必须从房管局网站上下载，填写完整才能受理。
老伯的登记材料是自己手写的，工作人员一看便知不符合规定，原则上不能受理。一听到“原则上”，老伯便气不打一处来，“我的材料虽是手写的，但表格上所填的要素，我都已经写得清清楚楚，为什么不能受理？什么是原则？”
两天后，老伯一纸诉状把南东街道告上了法庭，控告街道不作为。接到了法院传票，余海虹形容自己“受了刺激”，没想到看起来很小的一件事最后闹到了法庭。但静下来思考，她深知街道的工作确实出现了问题，因为连她都说不清在受理业务时，什么是原则、什么是必须、什么是应当。
最终，南东街道与老伯握手言和，老伯也理解了街道工作的难处。但余海虹却不想让街道再处于被动的位置了。学法律的她想把每件事弄得清清楚楚，甚至工作人员说的每一句话都应该有法律依据。
街道是一个综合的政府派出机构，行使的是综合性的职能，说白了就是居民的需求要尽量帮助解决，街道要做的这么多事必须有法律依据，可是，这些法律依据又在哪里？1954年，第一届全国人大常委会通过的 《城市街道办事处组织条例》，在2009年已被宣布废止。而《上海市街道办事处条例》 自1997年实施至今已18年，内容也只有18条，已经跟不上形势的变化以及社会对街道工作的新要求了。
如果街道工作人员连自己的权力职责都搞不清楚，怎么能行使好职权呢？能不能把所有权力职责梳清整理，让工作人员有据可依，居民也觉得清晰？
梳理加论证
搜出200多部法规
2014年市委1号课题出炉。琢磨着“创新社会治理，加强基层建设”的主题，余海虹更加坚定了信心，她觉得1号课题成为了梳理清单最强大的推动力。
在这之前，即2013年，南东街道贯彻依法行政的要求，构建了“3+1”模式，即“梳理一张清单，晒职权；设计一组流程，提效能；形成一套制度，强监督：依托信息化手段，实现法治落地”，已先后形成了 《街道办事处依法行政工作规范》和《社区事务受理服务中心办事流程》。在2013年依法行政工作规范的基础上，这次南东街道想从现有法律法规、政策意见中追本溯源，对街道党工委、办事处的工作职责进行全面梳理、依法论证。
然而，谁都没想到，寻找权责依据，也变成了梳理中的一大难题。社区的工作居然涉及中央、市和区层面相关法律法规、政策意见以及规范性文件266部，时间跨度31年。
街道所有工作人员都参与了梳理工作，一年多来，200多部相关法律法规，余海虹和同事们不知翻阅了多少遍，还有很多的法律依据是从网上找到的。“每一条都经过反复斟酌、推敲与考订，已经不知道改了多少遍。”南东街道工作人员应勇说。
回想这场收集梳理，余海虹说，“梳理清单，也是一个思维转变的过程，是广大社区工作者、居民群众和社区单位互学互动、共同参与社区法治建设工作的过程，本身就是一场普法再教育活动。”
一开始很多街道工作人员对梳理清单的认识不足，有些只有1个人的小科室居然上报了10几条职责，而有的负责很多领域的部门却只上报了一两条。究其原因，是对职责的范围不清晰，有些部门把日常工作也当作职责，有些部门却会遗漏很多。
余海虹也担心，总是觉得是不是还遗漏了些职责。“我真的不知道社区还应该管理公共电话亭、要申报街道居民个人无线电台，甚至要监督国旗升挂是否规范，”余海虹说道，带着惊奇，“如果不梳理职责，我可能永远都不会知道。”
“这不是简单地归纳整理，而是在工作过程中结合黄浦自身优势，探索一条为民服务的创新之路。”黄浦区审改办副主任庄卫勤说。
增加自选动作
向推诿开刀
制定权力清单和责任清单，是清单制度要求的“规定动作”。这两张清单梳理后，余海虹觉得街道工作的职责和权力已经明确，但还需明确街道服务项目，同时也要约束职业操守。在这样的目标下，服务清单与效能清单应运而生，创新出了“自选动作”。
“‘四张清单’的形成，也构建了社区治理工作权责体系和保障机制”，庄卫勤说道。
“街道工作是个筐，什么都能往里装”。因为是个筐，无数东西不断地装进来，就会出现很多事情无人认领。职责越多，就越不容易搞清楚一件事到底归哪个科室管理，哪个人负责。有时，居民遇到了困难，这个科室说不是我负责，那个科室说也不归我管，这是街道工作中经常碰到的情况。最后，只能领导出面协调，这件事转而就变成了领导交派的任务，下次遇到同样的问题，还是面临同样的状况。
如何让推诿的空间逐步缩小，杜绝乱作为、不作为、慢作为？这就是效能清单的用处。余海虹说，“我们的效能清单，把每个人的工作职责写得非常清晰。对于你该做的事，就难以推脱了。”
今年年初，上海市委“一号课题”1＋6文件出炉，南京东路街道也进行了大规模的改革，从原来的十几个科室变成了现在的8个办公室。
科室变少了，职责却有增无减。
如今，整个街道的职责全部分布在了这8个办公室，职责清晰落实到了每个科室，分解到了每一位工作人员。
只要对照清单，居民要办理的每一件事都找得到具体的负责人，街道内部之间不能推诿，对老百姓更是不能推卸责任。
就这样，南东街道形成了以职责清单、权力清单、服务清单为主体，效能清单为支撑的“3+1”格局的“四张清单”。它还被嵌入了网格化管理，通过权责组合和机制优化，形成符合地域特征、切合社区实际的综合管理模式。
服务清单
可以有个性特色
“四张清单”不仅是摸清了“家底”，同时也让街道了解了哪些服务是群众真实的需求，促进了社区服务进一步优化。
南东街道的服务清单罗列了150项事务，对项目征集、资金使用、风险评估、后期管理等方面则进行全面规范，提高项目质量和透明度。服务清单中还包括了南东街道的十几项个性化服务，形成了富有特色的社区服务。
比如，近年来，“老年人免费看电影”是一项惠民工程，但免费电影票一发了事，放映的现代大片老人不爱看、看不懂，影院服务跟不上，成了这项惠民工程受人诟病之处。南东街道“服务清单”中则有这样的明确规定，针对老年人的不同需求，协同政府打造不同形式的弄堂电影院。
南东街道目前共有10个社区放映点，在放映点，老人可以根据自己的喜好点播影片，志愿者们送茶水、赠点心，大家其乐融融，放映点变身成了公益大家庭。
每周三下午，南东街道社区生活服务中心都会放映一部无障碍电影，阳光之家的学员们和有需求的老年人一起，边看电影，边听电影评论员讲解。位于三楼的电影道具展览也让这群特殊的观众非常惊讶，失明老人常常会伸手触摸这些道具，兴致勃勃地猜测自己摸到的是什么东西。
对于那些失能、失聪、失明的老人来说，他们无法像普通人那样享受到在影院里完整观看一部电影的乐趣。为此，10家放映点均与上海电影评论学会合作，为南东社区的老人放映最新的无障碍电影，增加手语解说和旁白解说。
健康养生知识是每一个老年人关注的热点，在老丰阁大酒楼里，老年人边品健康下午茶，边听老电影艺术家点评以健康养生为主题的电影，还结合电影学到了不少养生知识，对理财感兴趣的老年人则能享受到银行工作人员提供的理财培训服务。
“法律服务夜门诊”也是南东街道推出的个性化服务。由具有法律知识的志愿者轮流“坐诊”，为居民把脉开方。为缓解上班族后顾之忧，每双周一次的门诊特意安排在晚上7时至9时，方便所有居民咨询。“夜门诊”地点也直接搬进了居委会办公室，甚至还能提供上门服务。
“我是来为儿子咨询法律诉讼问题的”，“我和老伴想问问房产有关的法律知识”……居民前来咨询的问题各式各样，而“坐诊”专家们总都能给出详尽解答。其中，不少人是专业律师，一些社区“老娘舅”也披挂上阵。这些“老娘舅”都是生活在社区内、曾在政法系统工作的人员。他们不仅有丰富的法律知识，又深谙人情世故，因而能准确为居民诊断，并对症下药，开出合适的“药方”。
图示化处理
让百姓办事更方便
“四张清单”的出台，意味着职能边界清晰、权限分工合理、责任落实到位的基层治理新格局的形成。而清单有没有成效，群众是评判人。
在清单出炉前，老百姓并不知道许多事项该怎么办，就连许多专业人士也不知晓。黄浦区法制办副主任王艳姮曾经接到过这样一件事务：居民生完孩子后可以去社保领一笔生育保险金，但有位女士生产后，社保就是不让她领这笔钱。
这是为什么呢？因为，她生产时计生委就没有审批。
“生孩子还要计生委审批吗？我从来都不知道，”王艳姮说。实际上这位女士是初婚，没有生过孩子，但她的先生是二婚，以前生过一个孩子，离异后孩子跟了前妻。她先生和她名下都没有孩子，按照规定是可以生一个孩子的，但是要报计生委审批，计生委同意才可以生。
在担任黄浦区法制办副主任之前，王艳姮干了十五年行政审判工作，也是通过这件事才知道这样的情况是需要审批的，“所以我觉得老百姓如果不知道，也很正常。”
如果说以前南东街道推出的《街道办事处依法行政工作法规》和《社区事务受理服务中心办事流程》是给街道干部和工作人员的“工作指南”和“岗位说明书”，那么“四张清单”就是要“晒”给老百姓看的，让他们能明明白白来办事的。为了让居民办事更有头绪，南东街道根据清单的梳理情况，对日常管理和服务事项进行了流程设计和再造，逐项绘制权力运行过程中的具体承办岗位、申办条件、办理步骤、办理时限、结果反馈等程序环节，做到“一表一图一件”，即一个权力目录、一张权力运行流程图和一份权力实施依据，目前已编制完成工作流程图94个，内容涵盖劳动就业、社会保障、民政救助、城区管理、计划生育、综合治理等。
流程图还被贴到了街道的网站、微信平台、服务窗口的触摸屏上，居民办事前可先进行材料自查。刘刚家住黄浦区，也在一家黄浦区的建筑公司工作。他说自己经常办理各种手续，是社区事务受理服务中心的常客。最近，每次来社区事务受理服务中心之前，他都要上网查流程，模拟受理自己的事务。刘刚说，“这样自查一遍，也许需要10分钟，却省掉都跑好几趟的麻烦。”
用心去做
就没有工作盲区
以前在社区事务受理服务中心，经常有这样的居民，他们排队拿号只为了查询自己申办事情是否办好。有时，得知还未办好，又白跑了一趟；有时，得知办不成，误时又费力。
有一天午休时间，街道办事处的同事在闲聊，突然有人说了一句，“我要上网查查我的快递到哪儿了。”
这一句话让大伙有了联想：为什么街道不打造办事的“快递系统”？如果能够开发短信提醒系统，通过短信方式，告知居民事务办理的过程和时限。如果事情办好通知居民已受理成功；如果不能办理，告知居民具体原因，这样的短信提醒是否可行？
南京东路街道党工委副书记邵军开始探索短信实施提醒的可行性，技术条件成熟之后，命令下达。但在推行之后，余海虹没有想到这当中还有一个思想统一的问题。
开始时，服务中心部分员工不愿意做，为什么呢？因为增加了他们的工作量。新的工作要求询问每一个来办理事务的居民要不要短信提醒，若需要提醒服务，就填写一张申请单。本来的工作是把材料收进来就结束了，但是如果有开通短信提醒的需求的话，就要把居民的信息全部输入电脑，这样一来工作量增大了。
短信提醒服务推行一段时间之后，余海虹发现要求开通短信通知的居民寥寥可数，“我怎么也不相信一个月才有十来个人要求短信提醒的”。后来才知道是有的工作人员愿意向居民介绍这个业务，有的工作人员不愿意做，若居民不问，工作人员也不主动推荐。
这就需要统一思想了，街道负责同志特意在党课上专门讲了这件事情。有些事，用眼未必能看见，用心了，就没有盲区。如果用心，许多工作做久了就会成为习惯，而成为习惯了就会主动做，就会认为这是工作中应该有的工作量，而不是增加的工作量。
如今，短信服务已经成为了南京东路街道工作人员的习惯。如此一来，服务工作也就顺畅多了。
余海虹还记得黄浦区委书记翁祖亮曾发给大家的一条微信：图片上，目的地前横亘着一座大山，配图文字是：“有人看到的是目标，有人看到的是困难，就看你怎么看。”这不也正是解决街道问题的答案吗？（记者 王一 实习生 张作旭）
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