海南财政管理改革纪实

为什么一项始于全国性的改革，只有海南坚持到现在？

十四年“摸着石头过河”，海南究竟收获了什么？

从去年6月中央通过《深化财税体制改革总体方案》后，曾经淹没在财政改革浪潮中的海南，忽然发现自己走在了改革的潮头。

纷至沓来的调研组、学习团，他们看到了什么？

——一支全国独一无二的会计核算专业队伍！

——一个全国独一无二的财政管理信息系统！

当这两者共同发挥作用的时候，“1+1=1”，海南拥有了一道强大的财政资金安全“防火墙”！

有一则新闻也许能说明问题：2013年，全国多家媒体曾报道了上海财经大学公共政策研究中心的《中国财政透明度报告》，报告中位列全国财政透明度第一名的不是经济发达的北上广，而是海南！

改革不走回头路

中国的财政管理改革起步于上世纪九十年代，改革的初衷之一，就是从制度上管住“伸向公共资金的手”。

一开始，海南和内地所有兄弟省市行进在同一个队列里。

2000年12月，海南省直单位会计管理中心成立。

2001年1月，按照财政部、监察部关于稳步推进会计委派制度改革的指示，遵循“先行试点、分批实施、稳步推进、逐步规范”的原则，海南启动了以会计委派为核心的会计集中核算改革。

会计集中核算改革是后来财政管理三项改革的基础，另两项是国库集中支付和工资网络统发。2002年，海南省会计管理中心增挂了“海南省财政国库支付局”的牌子，一套人马两块牌子，负责省本级单位的三项改革工作及对市县的业务指导。

然而，改革毕竟是摸着石头过河，支持与非议并存。在省内，有的单位甚至给政协提出议案，要求停止此项改革；在省外，因为改革所调整的利益相关方的复杂性，中央部委很快进行政策调整，内地兄弟省市纷纷“向后转”，把委派出去的会计又统统收回去了。

当海南成为改革队伍中最后的“扛旗者”时，人们以为她同样会放弃。

省财政国库支付局局长郝传萍说：“在改革最迷茫的时候，是时任省长的罗保铭书记指点迷津：海南是经济特区，要根据省情开展改革，不要亦步亦趋，可以先行先试，切莫走回头路。” 2012年，罗保铭书记再次指示：我省会计大集中管理模式，是前几任财政领导以很大的魄力才得以全面推行的，成果来之不易，是不能退的，要把这种改革继续探索、完善下去。

2014年，海南财政管理改革迎来曙光。财政部派出条法司、国库司和会计司的领导，对海南的财政管理改革进行了系统论证和评估，最终给予了高度评价。

2014年12月8日，海南省财政国库集中支付管理办法顺利出台。该办法以政府规章形式，将我省财政管理改革14年艰难探索的成功经验确立下来，在办法中明确海南会计核算是在坚持部门（单位）财务管理权、资金所有权和使用权三个不变的前提下的大集中。

2015年1月1日，海南省财政国库集中支付管理办法正式实施。

超脱的“看门人”

回过头看，当年会计集中核算改革为什么难？

原因其实很简单，触及到了多方利益问题。

“会计就好比公共资金的看门人，资金进出都要通过看门人把关。但是过去的看门人是单位人，工资也是人家发的，做什么都要听单位的。现在呢，我们将这些看门人从单位剥离出来，组成了单独的队伍，变成了财政人。看门人变成了超脱的第三只眼，这就从体制上实现了源头治腐。”郝传萍用形象的比喻说明问题。

改革前，会计就是“账房先生”，“一个先生一本账，十个先生九本账”。个别预算单位为了自身利益，甚至指使会计做假账，造成会计信息失真。而会计监督作为一种内部约束机制，始终处于管理者领导之下，很难对本单位领导的违纪违规行为进行约束，从而使会计监督流于形式。

改革后，单位“账房先生”成为历史，各预算单位不再单设会计岗位，会计人员都是由省财政国库支付局统一委派，其人事关系和工资都由财政部门统一管理，和预算单位是平行的关系，相关单位必须按照有关财务制度才能报销。一个会计有可能管理几个单位的账，已经不是原来意义上的单位会计，不再是各自单位的“自家人”，“内部人管内部事，自己人管自己钱”的情况不复存在。更加重要的是，统一了各单位之间的报销标准，避免了各单位之间苦乐不均和相互攀比的现象，也便于对单位财务管理进行绩效评价。

主管省卫生和计划生育委员会财务工作的副主任周国明对这一变化感触很深，到现在他都不认识给他们单位核算账目的会计。“一笔账如果有一点点不符合规定，都不给你报。”

同样感触很深的还有行政政法会计核算站四站的会计符坚贞，在2002年通过统一考试进入会计核算站之前，她在某学校也是一名会计人员，对于自己身份的转变，她说：“以前工作受的干扰多，‘领导定调子、会计填数字’的情况时有发生，但现在不需要考虑那么多，审核单位的支出全都是按照《预算法》等法律法规走，不符合要求就是不能通过。”

目前，海南省共有会计核算站276个，财政会计人员1800人，管理着5025家单位的6005个套账。

独特的GFMIS

海南的财政管理改革之所以在全国独树一帜，不仅仅因为对会计委派制度实施的坚持，还因为从一开始就走了一条与众不同，具有“前瞻性”的路——信息化。

GFMIS，是政府财政管理信息系统的英文缩写。在未统一采用GFMIS之前，海南和其他省份一样，各个市县使用的财政管理信息系统五花八门，以条块分割的方式留存信息数据，财务信息难以被资源共享和综合利用。

据省财政国库支付局资金支付处处长文昌旭介绍，2003年，财政部（信息网络中心）在世界银行的资助下完成对发达国家财政管理信息系统的全面考察，在他们的指导下，我省参照发达国家财政管理的做法，用当时国际最先进的理念指导成功研发了我省的GFMIS，并在以后的应用过程中不断升级、优化和完善。

系统研发一开始就纳入当年在全国展开的金财工程建设范围，利用金财工程的专网框架，建立起以总账结构为基础的GFMIS大平台，涵盖了部门预算、指标管理、计划管理、支付管理、工资统发、非税收入和会计核算等财政管理的主要业务。

2005年，开发的会计核算系统正式上线使用，省本级集中核算单位全部统一使用嵌入GFMIS的会计核算系统。

2007年，在全省各市县进一步推广应用GFMIS，为实现全省会计信息资源共享和综合利用打下坚实基础。

GFMIS的好处在于，任何一个单位的一笔经济业务事项被确认后，相关信息即可在系统中获取，比如预算执行进度、“三公”经费支出，会计点一下鼠标，就能很快取数。所有的信息对财政部门、预算部门和纪检审计部门等需求者是开放的，只要得到授权就可以实时查看。

现任财政部长楼继伟2004年听取海南的GFMIS系统设计情况的汇报后，对整个设计理念及思路给予了充分的认可和极高的评价。

“下一步，我们将继续完善系统，提高系统的决策支持能力。”文昌旭说。“数据转化为信息，信息则能转化为效率和效益，如今‘大数据’时代强调的思维，验证了多年前开发GFMIS大平台时的长远目光。”

打造可复制的“海南范例”

如果说会计委派改革斩断了过去公共资金暗箱操作的“一只手”，政府财政管理信息系统则直接将这种暗箱操作暴露在阳光下面，而这两者的结合，让海南在防止公权腐败方面取得了令人瞩目的成绩。

十四年来，海南财政会计严格执行各项财经法律法规，预算单位的“小金库”、“账外账”产生的土壤被逐步铲除，“领导定调子、会计填数字”问题不复存在，白条冲账、胡花乱用、虚报冒领等财务乱象基本杜绝，挤占挪用资金和无预算、超预算等违规行为得到有效遏制。

海南省审计厅受托实施海南会计监督绩效审计后指出，海南会计集中核算为审计把了重要的一关，对遏制重大财经违法违纪行为发挥了重要作用。

“现在报账很严格，全都是统一按照要求来。”主管省人民高级法院财务工作的副院长傅勤向记者举了接待用餐报销的例子说，现在不仅要在报销发票附件上写明来者何人、什么时间来、事由是什么、在哪里接待、用餐多少钱等等信息，还要附上经办人的联系方式。

2015年上半年，海南省财政国库支付局的统计数字显示，省本级在报账审核过程中共纠正5150笔业务，金额达2.42亿元；拒付390笔业务，金额0.07亿元。

省财政厅厅长刘平治认为，海南这些年的财政管理改革之所以取得阶段性的成就，关键在于发挥了会计大集中的体制优势，和GFMIS数据大集中的信息化优势，更重要的是，海南财政管理改革得到省委省政府的正确领导和坚定支持。海南财政管理仍然存在种种不足，需要在改革中不断探索，不断完善，希望通过我们的努力与坚守，为我国财政财务管理改革打造可复制的海南范例。