新形势下如何强化国税部门依法行政工作

●清远市国家税务局 课题组

　　“依法治国，是治理国家的基本方略；依法执政，是执政党的基本执政方式；也是政府行政权运行的基本原则”①。十八大以来，推进依法治国，建设法治国家，推进依法行政，打造法治政府更是被提升到前所未有的高度。特别是十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的重大任务。近期，国家税务总局王军局长提出“让依法治税生命线深深扎根全系统”的工作要求。省局胡金木局长在2015年全省国税工作总体思路中，提出“依法治税，加快推进法治税务建设，切实把十八届四中全会精神落实到税收工作实践当中，带动和促进广大纳税人乃至全社会提高税法遵从度”②。为此，在落实依法治国方略，建设法治国家进入新的发展阶段这一历史性时刻，税收法治建设扮演着不可或缺的重要角色。本文就国税部门在税收管理与税收执法方面如何进行依法行政进行研究与探索。

　　清远国税部门推进依法行政工作的初步成效

　　近几年，清远国税部门坚持“为国聚财、为民收税”的宗旨，把推进依法治税作为税收工作的重中之重来抓，通过“四加强，四规范”，逐步规范基层税收执法工作，提升税收执法质量，取得初步成效：

　　理思路，订制度，形成依法治税新理念。经过近几年的不懈努力，清远国税上下形成了“言必谈依法行政，行必促依法行政”的依法治税新理念。自2006年至2014年底，为进一步规范管理，分别制定、完善了税收管理类、税收执法类、行政管理类等六大类86项规章制度。

　　抓业务，重实效，实现风险管理新发展。通过对巡视检查、执法督察、效能监察、执法考核等工作成果的有效分析和利用，对一般纳税人认定、发票管理、税款核定、出口退税管理、落实优惠政策管理、税务稽查等具体税收执法，在管理环节容易出现的随意执法、滥用权力等行为进行管理探索，促使各业务线条的管理部门有针对性地制定风险防范措施，有效地预防、处理和化解风险。

　　抓系统，提质量，促进执法水平新提升。近几年，通过运用税收执法管理信息系统以及税收执法风险防御系统（RED系统），全系统已基本实现计算机对税收征管全过程、全方位监控，逐步构建一个各项税收执法权互相联系、互相制约、互相监督、责任明确的执法监控机制。同时利用执法系统的考核功能，最大限度地规范税务人员的执法行为，税收执法质量逐年提高（见表一）。

　　严执法，重廉洁，树立国税队伍新形象。清远国税机关的执法行为为纳税人公平竞争提供了良好的税收环境，促进了经济的发展，得到了地方党政和有关部门的肯定与好评。近几年，全市国税系统在历次行风评议活动中均位居前列，2013年被清远市评为“六五普法”先进单位。自清远国税成立以来，多次获得中央、省、市级荣誉，据统计，获得市级以上奖励225项，其中国家级荣誉5次，省级荣誉127次，市级荣誉93次。如2012年获得广东省国家税务局颁发的“广东省国税系统文明单位”。

　　当前依法治税存在的突出问题及原因分析

　　当前，国家和社会对依法治税的重视程度都超越以往任何时期，但纵观全国税务系统，在实际的推行落实中仍然存在一些困难和问题：

　　第一，税收计划与依法治税存在矛盾。税收计划是以上一年度的完成情况作为“基数”，每年按一定比例增加。用“基数法”编制税收计划，一定程度上能促使征收单位尽职收税，但也会造成税收计划与税源实际情况脱节。有些税基差、税源薄的地方，通过采取“寅吃卯粮”，“无税空转”等超常措施，实现“报表完成”税收任务；有些税基好，税源足的地方，为防止做大基数，增加下年税收任务，应收不收，“蓄水养鱼”，造成依法治税服从税收计划。

　　第二，政策繁复影响依法治税。一是税收法律法规不尽完善，部分税收法律法规概括过于简约，给税务人员在理解和执行上增加了一定的难度，带来了执法风险。二是税收政策复杂多变，每年出台的税收规范性文件数量众多，且变化频繁，有些政策之间互通性不强，甚至相互冲突，容易因操作困难而导致政策执行不到位，依法治税难以落到实处。

　　第三，队伍素质制约依法治税水平。近年来，随着国家公务员队伍招录门槛提高，新招录的公务员呈现出年轻化和知识化的特点。但是从总体上看还是存在学历相对低下，专业技能人才和复合型人才相对缺乏的问题。以清远国税系统为例，全市国税系统取得本科以上学历的比例约达到51%，但大部分初任学历不高，相当一部分同志都是工作之后通过党校、函授等再教育取得的学历，含金量不算太高。取得专业技术职称的人员偏少，既懂税收业务和查账技巧、又精通电脑技术的人员少之又少。而且人员老化程度严重，全市国税系统在编人员40岁以上的比例已经超过了50%(见表二)。

　　第四，税务违法冲击依法治税。目前在税务系统仍有极个别人员法律意识淡薄，为了蝇头小利不惜铤而走险，有法不依、执法不严，收“人情税”、“关系税”。更有甚者与社会上不法分子相勾结，凭借手中的行政执法权力损害国家利益。税收执法的随意性既影响税负公平，更给良好的税收执法环境带来极大破环。

　　当前开展依法治税工作面临的机遇

　　政府职能转变带来的新要求。随着我国依法治国进程的推进，公民、法人的依法维权和自我保护意识越来越强，同时随着政府职能的转变，公民、法人对行政机关的工作质量和工作效率的要求越来越高，税务机关依法治税能力也必然受到高度关注。

　　外部环境变化带来的新要求。近年来不法分子偷骗税的手段不断翻新，违法犯罪手段层出不穷，抗税方式由传统的暴力抗税向拒交、滞交税款、注销走逃等“软性”抗税发展。税务机关必须适应并设法制止和严厉依法查处违法犯罪分子偷逃国家税款的行为。

　　执法风险规避带来的新要求。税收执法监督多数是内部监督，缺乏应有力度，难以起到警示和警醒的作用，而税务人员对执法风险的防范意识不够，导致执法风险重重。因此，从防范执法风险的角度看，唯有依法行政、依法治税才能把税收执法风险降到最低限度。

　　纳税服务优化带来的新要求。随着地方政府对优化营商环境、促进经济和社会大发展的日益重视，地方政府对优质高效的行政服务的要求日益强烈，纳税人也对维护自身合法权益的需求日益增强，税务机关必须及时调整工作理念，从税收执法型向管理服务型转变。

　　绩效考核开展带来的新要求。省国税局为进一步提高全系统工作执行力、提高依法治税水平、加强和规范管理，从2013年起，相继开展综合考核和绩效管理。无论是综合考核还是绩效管理，考评指标从不同角度要求依法行政，这为我们广大税务干部提高依法治税水平与能力提出了新的要求。

　　深化清远国税部门依法治税工作的探索

　　推进依法治税，建设法治税务是国税部门当前和今后一个时期一项极其重要的工作。清远国税部门必将按照十八届四中全会提出的依法治国理念，全面落实依法行政纲要，扎实稳步推进依法治税，坚持“六个原则”：即坚持“依法治税”、“机制建设为先”、“重在治内，重在治权”、“权责统一”、“以人为本”、“循序渐进”的原则，努力探索通过“把握一个目标”、“强化两个监督”、“促进三个完善”、“搭建四个平台”、“实行五个结合”等工作措施，推动清远国税系统依法治税工作向纵深开展。

　　把握“一个目标”

　　对于税务部门而言，依法治国具体体现在依法治税，而最终的落脚点是促进税收工作。

　　强化“两个监督”

　　“绝对权力导致绝对腐败”③，因此行政部门的职权不能没有边界，也不能不受监督，强化行政执法监督，是切实推进依法治税的保障。一方面，强化外部监督力量。通过拓宽外部监督渠道，构建多层面、宽领域、形式多样的开放的外部监督。另一方面，强化内部制约。一是不断深化政务公开；二是运用信息系统考核发挥监督效能，充分利用税收执法管理信息系统、执法监察子系统和纪检监察管理信息系统，提高监督效能。三是发挥内部检查监督力度。通过开放的外部监督和严格的内部监督，促使税收执法行为和内部行政行为更加规范。

　　促进“三个完善”

　　一是完善税务行政管理体系。税务机关要在征管机制、信息化建设、人事制度、基层建设、能级管理等方面建立起一套行之有效的管理体系，把目前的税收工作目标、业务规程、岗责体系、工作标准、绩效考核等主要内容融入一个科学的管理体系优化整合，创建一个科学的运行机制，不断提升税收管理水平。

　　二是完善相关系统软件应用。主要完善税收执法管理信息系统以及税收执法风险防御系统（RED系统）。通过上线运行税收执法管理信息系统，依托信息技术进行自动化考核，基本实现考核的客观公正。此外要逐步拓展手工考核的覆盖范围，把软件不能解决的其他问题逐步监控和规范起来，做到监控无死角。

　　三是完善税收执法责任制度。推行税收执法责任制，明确深入推行税收执法责任制的总体工作目标。逐步实现对税收执法行为的全方位、全过程的监控、规范与考核，严格责任追究，促进税收征管质量与效率的提高，全面提高依法治税水平。

　　搭建“四个平台”

　　在科学配置权力的基础上，积极搭建各种平台，有效地监督权力的运行，切实维护纳税人的权益。

　　一是搭建制度平台。要以推进权力规范运行和公开透明为重点，建立规范的权力运行保障配套制度体系。在决策、执行和监督方面都建立起行之有效的制度办法和制约机制，形成决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构和运行机制。

　　二是搭建公开平台。以国税网站、税企QQ群、国税微信公众号、手机短信、办税服务厅和12366等载体，及时公开机构设置、工作职能、办事指南、税收政策、权利义务、案件查处、服务承诺、处罚标准等情况。

　　三是搭建公正平台。执法人员要合法合理使用手中的权力，严格执行税务行政处罚裁量权实施办法及其基准，规范自由裁量权，统一处罚标准、处罚尺度，防止执法人员滥用自由裁量权，保证税务行政处罚的公平公正。

　　四是搭建保障平台。严格落实处罚事前告知、重大行政处罚听证等制度。在门户网站公布纳税人维权单位及电话，确保纳税人维权渠道畅通无阻。建立预防和化解税务行政争议机制，聘请法律顾问，引入中介机构实施第三方维权。

　　实行“五个结合”

　　一是结合国税文化。“崇法厚德、清风致远”的清远国税精神，将国税文化建设与依法行政紧密联系在一起。通过建立共同的价值理念和行为规范，引导广大国税人员在管理、执法、服务和生活中，展现出良好的文化素养和积极的精神风貌。

　　二是结合绩效考核。要统筹考虑把目前分散的各类考核指标进行归集整合，建立统一的依法行政综合绩效考核机制。同时，将其他部门和社会各界对税务部门和税务人员的意见和建议，纳入依法治税考核体系中，形成科学、客观、公正的依法治税评价机制。要把依法治税工作状况的好坏作为评定领导干部政绩、干部业绩的重要依据之一。

　　三是结合法治税务示范基地建设。要结合省局法治税务示范基地建设工作评估标准的具体内容开展，重点是落实税收行政决策制度、加强税收规范性文件和其他涉税规范性文件的管理、全面推进办税公开、依法履行征收管理权，规范税收征管行为、规范税务行政裁量权、依法履行行政处罚权等。

　　四是结合“便民办税春风”行动。要落实公开行政审批清单、提高办税服务效率、落实首问责任制、减轻纳税人办税负担、公开纳税人信用状况清单等具体工作。

　　五是结合队伍建设。依法治税要通过税收执法人员的具体工作来实现，要切实提高税收执法人员的法治意识和程序意识，更新观念和知识，提升业务水平和服务水平，只有过硬的队伍才能创造一流的业绩。

　　国税部门作为重要的行政执法部门之一，肩负起组织国家财政收入的重任，依法行政工作任重道远。在今后的工作中，国税部门必须围绕“要在践行依法治国基本方略上做表率，不断提高依法行政的水平，带动和促进广大纳税人乃至全社会提高税法遵从度。要推动税收立法，完善税收法律体系。要深入实施税收执法责任制，加强税收执法督查，严肃过错责任追究，确保做到严格规范公正文明执法。要围绕社会关注的税收热点问题，进一步加大税法宣传力度，为纳税人解疑释惑，增强全社会依法诚信纳税意识，为税收工作营造良好的法治环境”的工作要求，在税收工作新常态中不断探索，不断强化，进一步深化国税部门依法行政工作，实现清远国税事业的蓬勃发展。▉

　　注① 党的十八大报告——《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》

　　注② 胡金木局长，2014年11月3日—4日在东莞市国税局调研指导工作时的讲话。

　　注③ （英）阿克顿：《自由与权力》，第342页

　　课题组组长：林荣威

　　课题组成员：张绍钧、徐华东、麦桂芳、丁金玲、刘青山

(来源:南方日报)