“撤镇设市”东莞先试 对中山有何启示？

　　2月4日，国家发改委印发《新型城镇化试点方案》（以下简称《方案》），明确表示率先在东莞市虎门镇、长安镇开展“撤镇设市设区”试点。

　　作为全国为数不多的“直筒子”市，中山与东莞在行政区划、人口和经济结构等多方面均有相似之处，所面临的困难也颇为类似。如今，东莞“撤镇设市”将很快变成现实。在推进新型化城镇建设大逻辑下，“撤镇设市”终极目的为何？虎门长安作为广东首批试点，究竟会有哪些改革？对比试点镇区，中山强镇又有哪些差异？

　　试点目标：赋予县级权限不增加机构和编制

　　在全国332个地级行政机构中，广东东莞、中山，海南三亚、甘肃嘉峪关四个城市颇为特殊，它们只有市级和镇级行政机构，没有区和县。

　　追溯历史，不难发现，这四个城市均由县升格而来。除嘉峪关市之外，其他三个城市均位于沿海发达地区，镇域经济繁荣。去年10月，在中国社科院下属机构公布的百强镇之中，有11个镇来自东莞和中山。

　　不可否认，“市辖镇”的扁平化行政架构，在发展专业镇、繁荣镇域经济方面功不可没。但随着时间推移，一些隐形问题也浮出水面：部分强镇的经济体量、人口密度可与中西部普通地级市抗衡，但相应的行政级别、人员编制和事权财权并未更上，形成“小马拉大车”的格局，制约了强镇进一步发展。

　　以东莞为例，该市2460平方公里，直接管辖28个镇、4个街道办事处。2013年全市常住人口831.7万，户籍人口188.9万，本外地人口倒挂“小马拉大车”现象十分突出。

　　《方案》提出，东莞试点新型城镇化的总体目标是：虎门、长安成功探索新型设市模式。创新机构设置，明晰事权财权，赋予同人口和经济规模相适应的管理权，探索出行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式。通过法定程序，推进虎门、长安撤镇设市试点，赋予县级管理权限，重点解决“小马拉大车”问题。

　　与外界想象不同的是，长安、虎门两镇除了提高行政级别、被赋予县级权限、下放事权之外，《方案》还着重强调：新设市后，不简单复制县一级行政模式，不配齐四套班子，不下设街道办事处，继续实行扁平化管理；优化机构设置，控制不增编制。拟将市直部门派驻机构与政府内设部门整合为若干工作部门。同时，不增加机构和编制。

　　对比东莞：相较虎门长安小榄仍有差距

　　在虎门、长安列入首批撤镇设市设区国家试点后，是否还会有其他大镇步入试点行列？同为珠三角不设县的城市中山，“特大镇”小榄呼声最高。那么，“撤镇设市”需要有哪些必要条件？小榄具备哪些底气，又有哪些差距？

　　近年来，浙江温州、江苏苏州等地都进行过设立“镇级市”探索。2012年，浙江曾出台首批27个小城市培育试点镇。但这些探索，并没有上升为国家战略层面，也没有一个相对明确的标准。从已有的探索来看，上述省份的尝试，更多的是根据各地的经济总量、人口、土地等方面进行考量，进而在管理权上进行相应的下放和改革。

　　在广东，在省政协人口资源环境委员会一次座谈会上，专家们给设立“镇级市”的条件提供了一个方向：会上提出，珠三角有条件的中心镇或特大镇将逐步升格为“县级市（镇级市）”，赋予城市的管理权限和发展条件。

　　参照那次会议的标准，中山最符合条件的就是小榄镇。在中山市“一主两副”的布局规划中，作为北部的城市副中心，小榄有国家“重点镇”、广东省“中心镇”和“特大镇”等头衔。此外，在破解城乡、城市二元结构方面，小榄也有诸多积极的探索，如首创积分入户、推行12年义务教育等。

　　然而，若与虎门、长安两镇比较，小榄也有不容忽视的“差距”。2014年，虎门镇GDP达到416亿元，镇可支配财政收入22.8亿元，税收总额61亿元；长安镇全年实现生产总值336亿元，镇可支配财政收入22亿元，各项税收总额75.2亿元。而小榄预计去年的地方生产总值271.3亿元，税收总额52.43亿元，对比虎门长安差距明显；另外，在人口规模上，2013年虎门常住人口73.8万人，长安为67万，同年小榄常住人口为31.7万人，仅虎门、长安的二分之一。就区域面积而言，小榄75.4平方公里，相比虎门178.5平方公里也要小的多。如果从经济总量、人口规模等指标上进行考量，对小榄进行“撤镇设市”，在必要性和操作方式上，仍值得斟酌。

　　●见习记者 李凤祥

　　南方日报记者 郑平 罗丽娟

　　专家观点

　　中山大学岭南学院财税系主任、教授 林江：

　　镇改市需协调好

　　自主权和向心力关系

　　虎门、长安被确定为撤镇设市设区试点，中山是否也要迎头赶上，向这方面靠拢？中山大学岭南学院财税系主任、教授林江认为，这主要取决于两个方面：一是迫切性，这取决于中山的情况是否和东莞相同，经济大镇有没有通过撤镇建市来扩大行政权限、推动产业发展的迫切需求；二是全市的整体布局，撤镇建市是否与中山的总体城市布局规划相适应。

　　林江表示，凡事都是有利有弊，撤镇设市设区试点改革也是如此。就一般情况而言，镇改市后，将全面获得县级行政管理权限，在财政使用、土地审批、交通管理等方面都将拥有更大的自主权，对于招商引资、人才引进、基础设施建设等都是利好消息。然而，镇改县级市后，将属于县级编制，其主要领导属于省管干部，对于原来的上级主管单位如地级市来说，可能其管理权限将弱化，可能不利于全市统筹发展。是要赋予镇区更多的自主权，还是形成更强的集聚力，如何协调二者的关系，这考量着东莞决策层的智慧。如果中山要推行镇改市，这是一个不得不考虑的问题。

　　中山市经济发展研究院院长、教授 梁仕伦

　　不排除中山

　　会开展下批试点

　　中山与东莞都是由地级市直管镇，没有县一级编制，行政架构相同，并且在建国初，中山就曾有过镇级市——石歧市的历史渊源。此次《国家新型城镇化综合试点改革方案》中将东莞的虎门、长安两镇列为撤镇设市设区试点，对中山行政区划改革有一定的借鉴意义。

　　从经济总量和人口规模来说，目前中山的经济强镇如小榄、三乡，与虎门、长安相比还有一定差距，但是中山的镇域经济有自己的优势特点，在行政改革和社会治理方面也积累了很多经验。如果试点效果良好，不排除中山的一些镇区进入第二批撤镇设市设区试点的可能。

　　撤镇建市建区试点的推行，是国家对新型城镇化道路的一种探索。长期以来，中山一些镇区行政管理权限与经济规模不相适应，被称为“小马拉大车”，撤镇建市将赋予镇一级政府更多的行政管理和审批权限，有助于推动镇区基础设施建设和经济社会发展。除此之外，中山还可通过行政区划调整，如将镇合并为区，进而实现对资源利用、项目引进统筹规划，避免资源浪费和争抢项目。

(来源:南方日报)