国外注意建立健全“不敢腐”的监管机制

当前，世界各国虽重视腐败监管工作，构建了不同形式、各具特色的监管机制，形成了一道道无形的“高压线”，但是监管不力、腐败丑闻迭出的问题始终挥之不去。深入研究国外加强腐败监管机制的做法及其不足对中国构建严密、有效的腐败监管机制不无参考意义。

一、基于政治制度安排，建立健全制度性腐败监管机制，遏制腐败寻租空间

越老古等共产党执政国家多将反腐确定为国家战略，坚持党对反腐工作的领导，形成党、政府、司法、军队等相结合的一体化腐败监管机制。越共设立由总书记任主任、中央政治局直接领导的中央防治腐败指导委员会，成员包括九名政治局委员、书记处书记及七名中央委员；重建越共中央内政部，负责内部政治和反腐工作，以强化腐败监管力度和查处重大腐败案件。2013年越南政府监察总署共查处45起重大贪腐案，涉及99人，涉案资金达到1670万美元。老挝2012年l2月通过《到2020年反贪污腐败战略》，明确反腐的重要性、目标、具体措施和办法；2013年6月通过《关于干部财产和收入申报制度的规定》，明确党对财产申报工作的领导以及各级政府监察机关的主体地位，详细规定申报对象及申报内容、分类和时限，明确对申报材料的管理和使用以及对不实申报的惩处。古共视反腐为关系到党和国家命运的斗争、保卫革命成果的斗争，高度重视腐败预防工作，颁布《国家干部道德法规》，对党员干部提出高标准的道德要求；在中央、省、市设立三级监督和监察委员会、申诉委员会，强化党内监管；重视党外举报，设立由一位中央政治局委员领导的全国群众举报委员会；设立对全国人大和国务委员会负责的共和国总审计署，强化腐败监管力度。古共中央在惩治腐败问题上态度坚决，在特殊时期规定领导干部贪污受贿金额在300比索(约12美元)以上者不论职务高低一律免职，情节严重者移交司法部门处理。l992年以来，古共先后有两位中央政治局委员因与不法商人有牵连或以权谋私被免职、判刑。

资本主义国家在腐败监管设计上多强调制衡原则，监管机构既相互配合又相互制约。在形式上，既有传统的议会监督、行政监督、司法监督，也有独立机构监督，如反贪委、独立检察官、廉政官、审计署等，形成相对规范的权力运行和监督机制。美国没有全国统一的最高反腐败协调与执法机构，联邦与州、州与州之间的情况不尽相同，调查公共部门腐败的权力分散到政府各部门的监察长办公室、司法部刑事局、联邦调查局、联邦税务局犯罪调查办公室等几十个联邦执法机构。巴西国会参众两院可单独或联合监督、调查大案要案，联邦警察局负责调查包括腐败、洗钱在内的刑事案件，联邦监察总署设有预防腐败、透明建设、监察专员等机构，联邦检察院可独立调查违反公共利益的案件。巴西总统罗塞芙上任十个月，政府24个部门中就有五位部长因涉嫌腐败被司法机关指控而去职。新加坡总理公署贪污调查局独立行使国家肃贪职能，由总统任命、向总理负责，可以行使刑事诉讼法赋予的一切与调查相关的特别权力，无需逮捕证即可先行逮捕任何涉嫌贪污受贿的人。该局内控机制也非常有效，近期，前助理司长杨少雄因挪用176万新元公款被判刑十年，局长陈宗宪连带被撤。加拿大审计署负责对腐败的监管、打击，由议会设立并向议会负责，其领导人一般由反对党代表担任。腐败监管机构除预防、惩治腐败外，有时还被赋予一定的人事任命监督权，如近期印尼反贪委确认新总统佐科提交的43位部长候选人中有八人未通过清廉审查，必须重新提名。

二、完善党内法规制度建设，健全党内腐败监管机制

一些政党认为党员干部属于公民，已受国法约束，无需再在党内制定设立反腐机制，大多将《政党法》、《选举法》、《政治献金法》等国家法律法规对政党的要求转化为对党员及党员干部的要求。如新加坡人民行动党在道德、举止行为等方面对党员进行强力约束，但是党内未建立相应纪律检查制度，而是更多诉诸国法监管腐败行为。

而有些政党则认为，腐败是危害党的肌体的毒瘤，不仅破坏党的形象和战斗力，而且危及党的生存，因而注意建立严格的党内规章制度，严明纪律，惩治腐败。一是完善党内监管机制，对党员干部财产申报、利益冲突等问题进行全程监管。德国社民党、法国社会党分别在不同层级设有监察委员会、协调委员会，其与同级党组织处于平行地位，参与同级党组织活动、跟进监督，防止可能产生的党内腐败行为。前几年，法国社会党因腐败或纪律问题，先后将前总理法比尤斯、外交部长库什内、预算部长卡于扎克开除出党。有些政党的党纪要严于国法，对不是公务员的党员也做出财产申报规定。如，丹麦自由党规定，每个党员的财产都要对外公布，党员的财产、土地、住房都要经过注册，对违规行为予以严惩。还有不少政党注意完善党内述职、质询等机制，严格考核党员干部，使得干部受到更多经常性监管。二是规范党内财务管理制度，防止党产、党费的滥用。墨西哥革命制度党成立“透明小组”，定期开展内部审计并公布党的经费来源和使用情况。这改变了以往革命制度党党内经费使用混乱的局面，遏制了腐败的空间。三是对党员干部候选人提出严格要求，防止带病提拔。土耳其正发党规定，要避免使政治沦为奸商的工具，党籍公职候选人必须以公开、透明的方式接受党员群众的检查，凡官商勾结、涉贪的人均丧失被提名权。马来西亚总统规定，涉贪干部一律不予推荐参选公职，近年来取消了多位涉贪高官的参选资格。

三、强化社会舆论的腐败监管机制建设，自下而上遏制腐败

国外新闻舆论、公民社会更多介入社会政治事务，成为对官方腐败监管机制的重要补充。

一是新闻舆论特别是互联网利用自身优势，深入揭露腐败黑幕，对政府权力形成经常性的外部监督。如，德国、英国媒体利用政府对媒体知情权的认可，聚焦政府要员和公务员等热门群体，投入大量人力物力进行日常性追踪，乃至出高价收购小道消息或内幕消息，并进行广泛报道。2009年，英国媒体热炒国会数百名议员虚报冒领国家补贴、以权谋私的丑闻，导致议会下院议长辞职、多名政府高官下野、执政党工党遭受重创。新加坡主流媒体实行“舆论专政”，将政府官员腐败、作风问题大尺度、全方位曝光，让贪腐官员名誉受损，很难在人群联系网络较小的新加坡社会继续立足和发展。一些新兴媒体还通过设立腐败举报网站、传播涉贪信息等方式，对腐败问题进行曝光，扩大社会关注度，推进查处进程。

二是非政府组织通过专业知识培训、专业分析以及与官方腐败监管机构合作等方式，协助监管、打击腐败。如，加拿大“问责制促进会”负责对民众进行反腐培训，指导民众依法举报；“纳税人联盟”创立“泰迪政府浪费奖”，鼓励民众检举不同层级政府的贪污浪费情况，激发了民众举报腐败的意愿。巴西民间组织成立“公开账户”机构，通过分析公共资金流向，揭露一系列丑闻并使腐败分子得到应有的惩处。韩国全国3000多个社会团体开展对各类公职人员的监督，形成相互连通的数据库，及时对发现的问题进行举报，使得腐败监管更为严密。

三是公民发挥监督主体作用，更多参与腐败监督，形成全民反腐氛围。一方面，一些国家尊重公民的知情权、参与权、表达权、监督权等，鼓励公民更多参与对官方工作的监督并不断探索利用民众反腐的方式方法。如，巴西官方招募一批出租车司机作为“线人”，通过其掌握乘客透露的涉腐信息并在查实后予以处理。另一方面，公民利用言论、结社等权利，以集会、请愿乃至抗议等方式，要求政府在反腐问题上做出回应。如2011年6月，印度两名“海归”设立名为“我行贿了”的网站，方便民众将生活中被索贿的故事揭露出来，推动政府改进办事流程并遏制腐败高发态势，在印度社会产生很大震动，一批滥用职权和以权谋私的官吏受到惩处；8月，印度反腐斗士阿纳?赫扎雷联合其他反腐人员，以绝食方式要求政府加大反腐力度，最终迫使印度政府做出妥协。

四、加强跨国腐败监管机制建设，提升国际反腐合力

各国政府高度重视经济全球化、区域一体化快速发展以及跨国经济活动日益增多背景下的跨国腐败问题，大力推进跨国腐败监管机制建设，深化国际反腐合作。

一是主动扩大腐败监管法律的覆盖范围，监管更加有力。继美国之后，英国通过《反贿赂法》，宣布英国公民或根据英国法律注册设立但在英国以外国家或领土上发生的贿赂行为都受该法约束。巴西也通过《诚信公司法》，规定涉及国内和海外贿赂行为的巴西公司承担严格的民事和行政责任。在巴西设有下属公司的跨国企业，如在巴境内进行贿赂，亦受该法管辖。跨国企业的运营受到母国以及所在国更大程度的监管，以贿赂等不法手段经营面临更多风险和惩治。

二是加强对腐败分子、资金外逃的截、堵工作，对腐败分子形成强大震慑。如，马来西亚建立腐败人物数据库，外国驻马使馆可据此拒发签证，有效防止了相关腐败分子出逃。部分国家还要求特定国家严格审查入境的外国人特别是移民，把腐败分子、资金堵在国门外。

三是加强国际反腐合作，密切跟踪、追查腐败分子和资金。部分国家对“避税天堂”提出警告，促其加强自我管理和有效开展国际合作。如法国每年公布一份“避税天堂”名单，要求其与法国税务机关密切合作，取消银行信息保密制度，以便法国了解、打击跨境资产隐匿和洗钱行为。有些国家签署双边引渡、司法合作的协议，直接开展反腐合作，如西班牙和安道尔等国签署司法互助协议，在信息共享、互派调查小组方面开展合作，以切断跨国腐败资金流动。有些国家虽未签署双边反腐合作协议，但也利用《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪》、《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》等有关条约中的国际合作条款，以及借助国际刑事警察组织等开展国际合作，引渡腐败分子、追缴流失资产等。

(作者单位：中共中央对外联络部研究室)

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