让更多资金使用由地方“说了算”

2月2日，国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。此次转移支付改革，将改革“利斧”砍向那些“小、散、乱”、效果不明显，以及市场竞争机制能够有效调节的专项。这一涉及近5万亿元财政资金的改革，既是全面深化财税体制改革的重要一步，也是中央开启的又一场政府部门“自我革命”——

转移支付有多重要？在中央财政收入中，“小头”用于本级支出，约70%以税收返还和转移支付形式转给地方，对地方财政收入贡献度约四成。有学者形象地表述，地方支出1元钱，4角都来自转移支付。

可是，这些关系到保障基层财力、促进区域基本公共服务均等化的转移支付资金，却在管理中存在结构不合理、分配使用不科学、使用效率不高等问题。2月2日，国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。中央、地方事权和支出责任问题能否得以明确？专项转移支付如何清理规范？转移支付资金如何提高效率？

合理划分事权

中央、地方事权和支出责任不清晰、转移支付结构不合理的问题，是此次国务院发文着重解决的问题。根据《意见》，中央委托给地方的事权，或中央地方共同事权，列为专项转移支付。属于地方事权的项目，由地方承担支出责任，中央通过一般性转移支付给予支持。属于中央事权的，由中央全额承担责任，不牵扯转移支付。

“这从法制角度确定了转移支付的两大类别，使制度结构得以明确。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺接受《经济日报》记者采访时说。财政部财科所所长刘尚希进一步分析认为，“这将国家治理体系与‘花钱行为’结合在一起，进一步理顺分税制下事权和支出责任不匹配的问题。”

《意见》指出，要逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，并大幅增加对老少边穷地区的转移支付。

“地方承担的事务较多，对其来说，一般性转移支付好比是‘雪中送炭’，可以统筹用于缺钱的领域。”财政部财科所副所长白景明告诉《经济日报》记者。这些年来，中央财政实际上一直在加大对地方一般性转移支付力度。

清专项为地方减负

专项转移支付，顾名思义，一般是专款专用，能够促进重大政策、重大项目的落实。但这种“集中力量办大事”的专项转移支付，因为资金大多被上级政府规定了支出方向，即便闲置，也不能统筹使用到更缺钱的领域。

“事先规定资金用途，如果不能对症下药，就会造成资金使用效率低下。”白景明说。此次完善转移支付制度的重点，就是清理整合专项转移支付，让更多资金通过一般性转移支付划拨，使得地方政府可以统筹使用。

按照《意见》，将取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。确需保留的项目，也要建立健全定期评估和退出机制，并对目标接近、资金投入方向类同等项目予以整合，严格专项数量。

“2013年下半年以来，中央财政已在积极清理、整合专项转移支付。仅2014年，就将专项转移支付项目由前一年的220个，压减到150个左右，减少了三分之一。在这一政策的引导下，2015年将加大清理整合的力度。”财政部预算司有关负责人告诉《经济日报》记者。

对于严控专项转移支付，《意见》中还有两大新变化。

一是改变以收定支专项管理办法，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。“将资金纳入预算管理统筹使用，杜绝形成‘小财政’，这就限制了部门的权力。”刘尚希说。

二是中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。“不强行‘挂钩’了，只要钱投入到教育等这些领域就行。等于实际投入没少，只是改由地方自行统筹安排。”白景明说。

“专项转移支付的改革，体现了此次新政策的基本改革思路，即通过改革推动政府职能转变，改变以前使用资金的‘专项’思维，为现在的‘统筹’思维。”刘尚希说。

退出竞争性领域

《意见》提出，“市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消。”导致专项转移支付资金效率不高的原因，除了“小、散、乱”问题，还有过多用在市场化程度较高、不太“差钱”地方形成的资金浪费。

根据《意见》，因价格改革、宏观调控等配套的竞争性领域专项，应明确执行期限，到期取消。毫无疑问，这是考虑到竞争充沛的领域更适合通过市场化的方式来筹集资金，因而能够减少政府“贴钱”力度。据了解，2015年就有望取消一批竞争性领域项目的专项。

郭庆旺认为，《意见》的创新之处不止于此，“不仅规定如何严控，更在‘卡脖子’的同时准备好了‘出路’。”成立于2014年9月的国家集成电路产业投资基金，就是典型案例。这个由国开金融、中国烟草等8家企业作为发起人，吸引金融机构、社会资金建立的国家一级基金，未来10年将拉动5万亿元资金投入到芯片产业领域。

今后，更多的竞争性领域将逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作，让财政资金与金融资本相结合，撬动社会资本来做以前靠专项“补贴”完成的事。

除此之外，还有一种出路，就是“用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。”财政部预算司有关负责人表示。（崔文苑 张楚钰）