全面提高立法质量　引领推动改革发展

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是党在新形势下对立法工作的重大部署，是全面推进依法治国对立法工作的新要求。

发挥立法的引领和推动作用

《决定》提出，“发挥立法的引领和推动作用，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”所谓立法的引领和推动作用，就是执政党以法律为载体，依照法定程序提出自己的价值目标和政策措施，并以国家强制力保障实施，从而实现其政治主张。

在经济社会发展的不同阶段，法律发挥作用的重点和方式有所不同。建国之初，比较强调法的专政工具作用，通过制定中央人民政府组织法、土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例等一系列法律，为组建和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、实现和保障人民民主提供法制保障。到了改革开放初期，为了恢复和重建国家秩序，推行改革开放政策，比较强调立法“急用先立”、“宜粗不宜细”，所以在很短时间内就制定了刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等多部法律。在这个时期，计划经济向市场经济转型，改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线，“摸着石头过河”的试错模式一直存在并被默认。在这一背景下，“先违法（或违反政策）、既成事实后再修订法律”的突破和创新成为常见的改革模式。时至今日，我国已建立起社会主义市场经济体制，中国特色社会主义法律体系也已相应形成，现在的根本目标是加快实现国家治理体系和治理能力的现代化。这就要求更加重视发挥立法在改革顶层设计中的重要作用，善于运用法治手段，用好立法资源，发挥立法对改革的引领和推动作用。因此，“先改革后立法”已经不符合时代的要求。必须总结过去的经验教训，正确处理法律与改革的关系，改变“决策—改革—修法”的模式，让改革建立在坚实的法制基础上。

近年来，全国人大和地方人大更加注重围绕全面深化改革的决策部署，及时制定和完善相关法律法规，确保重大改革措施于法有据、落到实处。例如，为了保证平潭综合实验区开放开发有序推进、各项先行先试举措健康进行，福建省人大常委会在去年通过《福建省人民代表大会常务委员会关于加快推进平潭综合实验区开放开发的决定》的基础上，今年又启动了《平潭综合实验区条例》相关立法工作，并积极推动争取全国人大及其常委会授权关于平潭综合实验区的特别立法权。这种做法，很好地调整了立法与改革的关系，是以立法引领和推动改革决策落实的生动例证。

发挥立法的引领和推动作用，首先，要实现立法决策同改革决策相衔接。国内外的实践充分证明，用法治方式推进改革，努力做到改革决策与立法决策协调同步，既能确保改革决策的合法性和正当性，降低改革成本，又能争取多数群众的理解和拥护，为改革决策提供极大的民意基础和动力支持。第二，要坚持在法治框架内推进改革。应兴应革的事，有了政治决策之后，应先立法、后推行。改革方案的研究过程，也应是立法项目的研究过程，应当吸收立法部门的同志参加。开展先行先试和制度创新，必须在宪法和法律轨道上进行。对各部门各领域提出的创新需求，应当从地方立法上及时研究提出解决问题的路径和办法。只有这样，改革才会更具合法性、系统性、整体性和协同性，才能充分释放法治红利，以法治之力保障改革事业行稳而致远。

加强人大对立法工作的组织协调

《决定》提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这是直面近年来立法实践中“行政主导”、“部门本位主义”的突出问题而作出的针对性要求。法是社会利益关系的调节器。一部法律法规往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任。立法工作的立项、起草、审议、修改、不同意见的协调等多个环节，都需要各相关方面的共同参与和配合，也不可避免地会受到各方面利益的影响。现在许多法律法规制定和修改由政府主管部门动议和起草，部门权力和利益往往成为法律法规草案的核心，形成“部门利益法制化”的状况，严重损害法的公信力和权威。

要切实解决这些问题，就必须加强人大对立法工作的组织协调。一是加强人大对立法决策的主导。在立法项目论证阶段就要对各方提出的立法项目进行通盘考虑，要根据改革发展稳定的需要形成立法规划和立法计划，确保立法资源用在刀刃上。对于各部门意见分歧较大，但对于保障公民、法人和其他组织权益意义重大或者重大利益调整迫切需要的法律法规，人大常委会要深入研究，把握症结所在，站在党和人民利益的高度，加强与有关方面协商，提出解决方案。什么法该立，什么法不该立，规定什么内容，规定到什么程度，都应有杠杠，不能突破法治的底线。二是加强人大对立法起草工作的主导。涉及综合性、全局性、基础性等重要地方性法规草案，可以由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案，也可以委托第三方起草。对其他方面组织起草的法律法规，人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作，理顺各部门、各环节之间的关系，及时了解各方诉求和分歧所在。三是积极发挥人大代表的作用。我国各级人大代表有260多万人，他们绝大多数在基层工作，最了解实际情况，最体会群众疾苦，最清楚制度建设的需求。要健全地方性法规起草征求人大代表意见制度，健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的立法建议，拓宽代表参与立法的途径和渠道，使人大代表更多参加立法调研和审议等立法活动。

加强重点领域的立法工作

《决定》提出，“加强重点领域立法。”法治只有跟上实践的脚步，才能发挥引领和推动社会进步的作用。立法工作要按照全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局的要求，抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题，科学选择立法项目并有效落实，为全面建成小康社会提供有力的法制保障。

结合福建工作实际，加强重点领域立法，必须统筹立法资源，从“成熟一个，制定一个”的“摸着石头过河”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变。一是坚持把推进经济领域立法作为重头戏。把是否有利于服务和促进福建科学发展跨越发展作为取舍立法项目、设计法规具体制度、检验立法成效的标尺，努力为推进发展方式转变和经济结构调整提供法制保障。二是加快社会领域立法。经济越发展，越要重视加强社会建设和保障改善民生。近年来，我省地方立法着力民生民心，从立法层面上解决当前存在的一系列涉及民生改善方面的现实问题，保障社会各个阶层共享改革发展成果，社会反响很好。三是先行探索涉台立法。多年来，我省制定的发展战略始终将台海因素做为重要考量，在立法领域也把涉台立法作为一个重点。迄今为止，现行有效涉台地方性法规有6部，在相关地方性法规中也有60多个涉台条款，其中不少属全国首创，为促进闽台经济合作和人员往来，促进两岸关系发展发挥了积极作用。下一阶段，我们要在地方立法中更多研究推动两岸交流融合的涉台法规项目，把台湾的法律元素中成熟规定和作法引进来，形成台湾同胞熟悉的法律环境，以增进两岸同胞认同与互信，促进两岸一家亲。四是加强福建生态立法。绿水青山、碧海蓝天、人文底蕴深厚，一直都是福建的宝贵财富、竞争优势和发展潜力。必须通过加强生态文明建设法规制度建设，将生态优势转化为可持续发展的竞争优势，使八闽大地更加山清水秀。五是推进政治领域立法。加强对权力行使的制约监督、把权力关进制度的笼子，也是福建地方立法的着力点。省人大常委会于2013年11月通过的《福建省机关效能建设工作条例》，将实践中对建设服务型政府、推进政府绩效管理、密切联系群众的一些经验做法通过地方立法加以确认，这是以法规规范和监督权力运行的一次有益实践。今后要继续加强和改进这方面的立法，既赋予行政机关必要的权力和手段，又加大监督力度、明晰法定责任，防止逐利避险、争权推责、揽功诿过。

推进科学立法民主立法

《决定》强调“深入推进科学立法、民主立法”，这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求，回答了在全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题。习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。要立良善之法，立管用之法，建立科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务，使法符合经济社会发展的需求。

科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律和立法工作规律，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化。民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。当前，在关系群众切身利益的教育、医疗、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护等问题上，人民群众对立法的期待很高。他们不但期待进一步分享改革发展的成果，也期待进一步参与国家政治事务和社会管理；不但期待自身权益诉求得到法律制度保障，也期待进一步参与维护社会公平正义的制度建设。

应当看到，我们在科学立法、民主立法方面还存在一些亟待解决的问题。深入推进科学立法、民主立法，要在总结实践经验、有针对性地解决存在问题的基础上，完善立法体制机制，以严谨科学的态度，广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求，及时废止那些已经成为阻碍社会生产力发展的藩篱的规则，修改那些已经不适应社会需求、需要完善和更新的规则，根据社会发展进步的需求制定新的规则。一部地方性法规，不同社会群体的关注点不同，对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的，这就需要立法机关在“兼听则明”的基础上，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。通过这样的机制，立法机关可以准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，从而在法律中统筹兼顾社会不同方面的利益，平衡权利义务关系。要拓展公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须立法先行。地方立法工作要把握新机遇，落实新要求，适应新常态，更好地发挥立法的引领和推动作用，为全面推进依法治国、有力保障我省改革和经济社会发展做出应有贡献。

（作者系福建省人大常委会委员、法工委主任） 

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