建立健全行政裁量权基准制度

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”，通过建立健全行政裁量基准制度实现政府行政裁量权的自我控制，强化对行政权力的制约和监督，对深入推进依法行政、加快建设法治政府，具有十分重要意义。

一、充分认识建立健全行政裁量权基准制度的重要性和必要性

英国著名行政法学家韦德曾经说过，“裁量权是行政法的核心问题”。规范行政裁量权是行政法的重任，也是全面落实依法治国基本方略、建设法治政府、促进依法行政的基本要求。所以我们有必要从严格规范公正文明执法的角度出发，通过建立健全行政裁量权基准制度，利用行政裁量权自我控制手段增加规范行政裁量权的有效性。

行政裁量权，又称行政自由裁量权，是行政机关根据法律规范设定的范围、限度、标准或者原则，在法定权限和法定职责范围内，针对一定的事项，自主决定处理行政事务的权力。如《中华人民共和国安全生产法》规定，对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人处以罚款额是2万元以上20万元以下。从2万到20万这样大的罚款弹性，是法律赋予行政机关的行政裁量权，即行政执法部门或行政执法人员可以根据危害程度、悔改补救措施等情节在此罚款弹性内，决定对相对人的处罚金额。行政裁量权广泛存在于行政管理的各个领域，是现代行政的显著特征。一方面，为了保障行政主体能够有效地行使职能，必须赋予其较大程度的自主裁决空间，行政裁量权的行使，可以弥补立法的不足，为行政机关处理纷繁复杂的行政事务提供必要裁量幅度，有利于提高行政效率，为行政管理所必需；另一方面，法律对行政机关怎样行使裁量权没有严格的规范和要求，在法律上缺乏规范和监督，为行政裁量权的异化和寻租提供了可能。而且，行政裁量权即使出现显失公平的处理时，由于行政主体所作出的行政处理决定仍在“法定幅度和范围”内，多数情况下，会造成裁量行为表面上“合法”而不易被发现的情形。为维护社会稳定和推进依法行政，建立健全行政裁量权基准制度的紧迫性也日益凸显。行政裁量权基准是关于裁量权行使的一系列具体的、可操作的约束性规则，是行政机关在法律授权的范围内，依据立法意图与行政目标，结合执法经验，针对行政裁量可能涉及的事实情节，将行政裁量范围予以细化，并设立相对固定且具体的选择标准。因此，建立健全行政裁量权基准制度，不仅是法制建设的需要，也是加强政府自身建设的需要。

二、 建立健全行政裁量权基准制度面临的问题

2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当。”2008年国务院发布的《关于加强县市政府依法行政的决定》进一步指出“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。”此后，部分省先后出台了相关地方政府规章，各级各类行政机关也出台并实施了自己的行政裁量权基准，以期进一步规范行政裁量权。但从实际运行的效果看，距离行政机关合理行政、依法行政的要求，还有差距。

一方面行政裁量权基准制度的建立除了行政处罚外，还包括行政许可、行政审批、行政确认、行政强制、行政征收等。也许是行政处罚领域滥用裁量权比较突出，相关裁量基准宜于细化等原因，至今，各级各类行政机关制定的行政裁量权基准制度还仅仅局限于行政处罚领域。

另一方面，行政裁量权基准缺少制定规范。目前，行政裁量基准没有明确的设立原则，没有原则的指导，无法保障行政主体制定得当的裁量基准。行政裁量权基准多数是由执法案件较多、执法经验较为丰富的部门或执法人员依据自身的执法经验，在法定的权限与职责内，对行政裁量的范围和幅度予以细化、固定。这样简单的依经验定裁量基准的方式，难以避免各类行政机关对行政裁量权基准的制定存在畸宽畸严的情形。

三、 我省建立健全行政裁量权基准制度的思考

建立健全行政裁量权基准制度，坚持严格规范公正文明执法，不仅是推进政府依法行政要求，也是促进经济发展、优化经济发展法治环境的迫切需要。我省建立健全行政裁量权基准制度应当做好以下几方面工作。

（一） 确立行政裁量权基准的制定原则

一是合法性原则。行政裁量权基准的制定、实施首先要符合法律规定。建立健全行政裁量权基准制度应当坚持合法性原则，即行政裁量权的基准不得超出法律、法规、规章赋予行政机关的裁量范围、裁量幅度、裁量种类等，不得随意藉此扩大行政权力。同时，行政机关行使行政裁量权，必须符合法律的目的，否则就是滥用法律赋予的权力。

二是合理性原则。行政机关作出的行政行为内容要客观、适度、符合理性。合理行政是依法行政的基本要求之一，不仅要求行政机关应当依照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图和精神，即行政行为不仅要合法，更要合情合理，回归以民为本的行政理念，让公务员真正成为人民的公仆。

三是科学比例原则。即行政主体所采取的措施与其所追求的行政目的之间，要达到科学的比例。在制定基准时，要结合执法经验，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等基本因素，充分考虑各因素的主次、比重等，将裁量空间具体细化为若干裁量阶次，并规定每个阶次不同的裁量标准，力求达到裁量的最佳适度点，确保“裁量得当”。

四是公正公开原则。行政机关在制定裁量权基准时，要合理地考虑相关因素，不专断、不随意，不为任何出于私利的目的所左右。“公开是最好的防腐剂。”公开行政裁量权基准制定的全过程。将行政裁量权的法律依据、裁量范围、裁量流程、裁量权限等予以公开，征求行政相对人、专家及社会各界的意见，确保制定的行政裁量权基准能够在同等案件情况下责罚相当、前后一致，被平等的适用于行政相对人。

（二）明确行政裁量权基准的制定主体

各级人民政府的职能部门行使行政裁量权最多，行政执法经验也最为丰富，行政裁量权基准的制定应以各级人民政府的职能部门为主，本级人民政府负责监督、指导。政府职能部门制定裁量权基准后，应当及时地将该行政裁量权基准向本级人民政府备案。若职能部门制定的裁量权基准与本级人民政府或上级部门的裁量权基准之间存在冲突，本级人民政府应要求其说明理由，否则可以宣布该裁量权基准无效。

行政裁量权基准的制定工作可以考虑由省级人民政府出台裁量基准总则，由省级职能部门出台本系统内特定行政领域的裁量基准。市县级行政机关在制定裁量基准时原则上不得与上级（省级职能部门的裁量基准为主）相冲突、相重复。同时，因行政裁量权基准制定的效果如何，将直接影响到行政相对人的权益，应当积极引入公众参与机制。行政机关将裁量权基准草案予以公布，广泛征求公众意见，对于合理的意见和建议应予以吸收。同时，可以邀请专家、学者参与裁量权基准的起草与论证。

（三）全面建立行政裁量权基准制度

建立行政裁量权基准制度，是对行政机关行政权力的一种限制。行政裁量权基准制度的建设工作应当结合当前我省正在开展的行政权力清理工作，在厘清行政机关行政权力清单的基础上，对拥有裁量权的行政权力从行政裁量的过程、步骤、方式、时限等方面加以明确、细化。同时，也要正确理解需要制定行政裁量权基准的，不仅仅是行政处罚权，还包括行政许可、行政强制等拥有裁量空间的行政行为。我们应根据不同的行政裁量种类全面制定不同的裁量基准。如行政许可裁量基准、行政确认裁量基准、行政处罚裁量基准、行政强制裁量基准、行政检查裁量基准、行政征收裁量基准、行政给付裁量基准、行政奖励裁量基准等。

行政裁量权基准制度的建立，涉及的法律依据众多，工作量大、任务繁重，各级人民政府应当切实加强组织领导，确保行政裁量权基准制度建设工作的稳步推进，确保行政机关依法行权、依法决策。

(作者系黑龙江省人民政府法制办公室主任)

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