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在关键之年推动全面深化改革取得新成效

2015年01月12日09:31   来源:南方日报

原标题:在关键之年推动全面深化改革取得新成效

话题缘起

去年岁末,习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第八次会议,回顾了过去一年的改革成果,并对2015年的改革作了部署。他强调,2015年是全面深化改革的关键之年,气可鼓而不可泄,要巩固改革良好势头,再接再厉、趁热打铁、乘势而上,推动全面深化改革不断取得新成效,把改革难点攻克下来。广东作为改革开放的先行地和排头兵,在当前改革攻坚期和深水区,如何继续大胆探索、勇于创新,是我们必须交出完美答卷的一场考试。近日,习近平总书记对深圳工作作出重要批示,要求深圳“在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中创造新业绩”,这实际上也是对广东的鞭策。广东在全面深化改革的关键之年必须增强改革的动力和合力,抓住国家“一带一路”战略、广东自贸区建设等机遇,以开放促改革,不断取得全面深化改革新成效。

增强改革的穿透力,提高改革质量

改革的目标、方案和举措本身要有穿透力,改革的实施和贯彻要有穿透力,改革的质量标准要有穿透力

习近平总书记在日前召开的中央全面深化改革领导小组第八次会议对过去一年的改革作了回顾,并对2015年的改革作了部署。会议指出,2014年是全面深化改革的开局之年,改革已经在一些重要领域和关键环节取得重大进展,并强调2015年是全面深化改革的关键之年。这次会议对改革方针有一些新的提法,如“提高改革方案穿透力”,“把提高改革质量放到重要位置,坚持速度服从质量”,“以政府自身改革带动重要领域改革”等,这些提法对改革的攻坚克难具有重要的指导意义。

改革的氛围和合力已经形成,但仍要破除“中梗阻”、“肠梗阻”

在过去的一年,围绕党的十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标进行的改革顶层设计基本完成。以经济体制改革为牵引,民主法制、文化体制、社会治理体制、社会事业体制、生态文明体制等领域的改革都在有序推进。其中,以“使市场在资源配置中起决定性作用”为核心的经济体制改革成效最为瞩目,如行政审批制度改革、注册登记制度改革、涉企收费清单管理制度改革、自贸区试点扩容等,向市场放权、激励创新创业的改革举措密集出台,大大增强了经济发展的内生动力。去年6月通过的《深化财税体制改革总体方案》明确“从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系”三大方面全面推进新一轮的财税体制改革,成为经济体制改革的突破口,而新的《预算法》在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面实现了重大突破,为进一步规范政府的支出行为、转变政府职能提供了坚实的法律基础。城乡居民医疗保险和养老保险、户籍制度、考试招生制度和农村土地征收制度等社会领域改革也在过去一年全面铺开,充分体现了改革的公平正义取向。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,表明中国也将进入“法治新常态”,不仅将政府权力放进法治这个笼子,政府的政策乃至改革的推进也纳入法治的轨道。

改革进入攻坚期和深水区,在具体改革领域推进的过程中,势必会受到既得利益或改革中利益受损群体的阻挠,而且已经出台的重大改革方案,也需要上下联动,不少领域的改革甚至还要跨区域跨部门协调配合,并需要更具体细化的方案来支撑才能得到贯彻实施。因此,要“坚决消除‘中梗阻’、‘肠梗阻’”,当前尤其要避免来自基层或具体部门对改革的“应付了事”。由于改革的范围广、任务重,一些领域的改革不可能一步到位。如果匆忙出台缺乏调研基础和基本共识的改革方案,不仅影响改革的质量,而且会促使社会公众对改革产生误读,对改革形成新的阻滞。因此,新形势下的改革仍然要借鉴此前改革的经验,尊重来自民间与地方的探索、实践和创造,注意在顶层设计和整体设计中吸取“地方性知识”,并不断完善改革方案。要增强改革的自主性和自觉性,加强对改革效果的跟踪和评估,防止“为改革而改革”。

以政府自身改革带动重要领域改革,增强改革的穿透力

中央全面深化改革领导小组第八次会议提出“要把提高改革质量放到重要位置”,并要“以政府自身改革带动重要领域改革”。可以预见,多年来一直酝酿的行政体制改革、国有企业改革、财税体制改革、户籍制度改革等重点领域改革将会在2015年加速推进或继续深化,并取得重要突破。仔细梳理此前的改革历程,一些重要领域尽管早已有较完备的改革方案,但多年来要么被争论打断而搁浅,要么在实施过程中被打折扣,致使改革不能进行下去或被延缓。因此,这次会议特别强调的“提高改革方案穿透力”,在当前的背景下具有非常重要的意义。对此,笔者有以下几点认识:

一是改革的目标、方案和举措本身要有“穿透力”。这是就改革的设计而言的。具体而言,改革的目标要清晰、明确,不仅易于为社会公众所理解,也要符合人们对改革的期待,还要使之能进行实质性的评价,不至于因无谓的争论而延缓改革或错失改革的时机;改革方案的设计要开放透明,方案的产生过程要汇聚群众的智慧、共识和全社会支持改革的正能量;改革的具体举措要有可操作性,改革的次序设计要符合制度变革本身的逻辑,这样才不至于在实践中出现迂回反复的情况甚或执行不下去。

二是改革的实施和贯彻要有“穿透力”。要紧紧围绕“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一根本目标,进一步清理与十八届三中、四中全会精神不相符的法律法规,为改革清除一些基础性的障碍;在改革的实施过程中,地方和相关部门要抓紧出台配套的改革举措或细化实施方案,对已经出台的改革,必须有明确的时间表,并强化对改革的问责制;建立和完善改革的决策、协调、督办、评价和反馈机制;进一步梳理改革过程中的具体障碍,加大反腐力度,打破出于特定部门或群体利益对改革的各种阻挠,增强改革的动力和合力,并使各项改革举措真正落地。

三是改革的质量标准要有“穿透力”。全面深化改革不同于某一个单一领域的改革,其本身是一个复杂的系统工程,我国复杂的国情、制度变迁过程中出现的多元利益格局及对社会主义制度的坚持和完善等都意味着没有一个现成的目标模式可以照搬或移植。因此,不能拿任何一种理论上的理想模式来衡量改革的质量或成败,只有实践才有真正的说服力。只有在实践中不断摸索、试错和总结,通过实践的效果来评价并不断加以完善,才能为经济社会健康持久发展提供强大的动力源。(刘志铭 作者系华南师范大学华南市场经济研究中心教授、博士生导师)

国企改革:奔着问题去

期望2015年在建设现代企业制度和落实全民所有权利两个方面取得实质性理论突破

在去年底举行的中央经济工作会议上,针对推进国企改革的要求,用了“要奔着问题去”的提法。这是一种话中有话的表述方式。再往前看,在8月19日的中央深改小组第四次全体会议上,在阐述央企领导人薪酬制度改革的同时,习近平总书记发出了“共同为改革想招、一起为改革发力”的呼吁。

展望2015年的国企改革,应该如何突破?

国企改革一直沿着既定路线努力前行,并取得了符合中国特色社会主义道路的改革成就

党的十八届三中全会的改革精神,有一个尚未引起足够关注的重要定义。习近平总书记代表党中央作起草说明时,在讲到关于坚持基本经济制度和国企改革方面时,有这样一句话:“全会决定坚持和发展党的十五大以来的有关论述。”如果我们对照一下十五届四中全会《关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》,会发现我们现在依然在努力推进的改革举措,其实在15年前就已经作出了说明和部署。其中关于建立和完善现代企业制度、发展混合所有制经济、调整国有经济布局和结构,提高国有经济的控制力、影响力和带动力等,在十八届三中全会《决定》中再次重现和强调。事实上,十五届四中全会以来,尤其是十六大之后成立各级国资委以来,国企改革一直沿着这条既定的路线在努力前行,并取得了较之上世纪八九十年代更符合中国特色社会主义道路的国企改革成就。这就是国企改革的常态。因此,认为十八届三中全会以后的国企改革是“重启改革”、“二次改革”、“改革再出发”,其实都不是严谨的提法。认识这一点,澄清这一点非常重要。在此基础上,理解国企改革的“新常态”,就不容易发生偏差。

所谓国企改革的“新常态”,在没有实现理论创新与突破的前提下,就是在现有的、既定的国企改革基本原则、基本路线、基本政策指引下,通过发挥市场配置资源的决定性作用,以发展混合所有制经济为牵引,更进一步建立和完善现代企业制度,不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。在此基础上,实现诸如完善国有资产管理体制、准确界定不同国有企业的功能、健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构、建立职业经理人制度、规范国企管理人员的薪酬水平和职务待遇等变革。

但是,相对于“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标而言,相对于“以促进社会公平正义、增进人民福祉”这一改革的出发点和落脚点而言,仅仅维持目前的状态是不够的,还必须在真实的现代企业制度和真实的国有资产全民所有制度建设上下功夫,实现对现有常态困局的非常态突破。

必须在现代企业制度和国有资产全民所有制度建设上下功夫

国有企业建立现代企业制度,这一目标已经提出近20年了,为什么至今仍然有许多积存的问题和弊端难以克服?这里面一定有什么理论上的盲区没有被发现,导致在制度建设上叠床架屋、事倍功半。发展混合所有制经济,是有助于国企建立和完善现代企业制度的一种途径,但绝非唯一依赖。如果我们不能实现理论创新,找到国有经济与市场经济无缝对接的“钥匙”,那么,国企私有化的主张就有可能找到生存的空间。

国有资产国家所有即全民所有,这是社会主义国家宪法确立的基本原则。为什么法律上是全民所有,却无法实现全民监督和体现全民共享?这里面一定有什么制度设计上的缺陷没有被重视,导致全民对自己所有的资产越来越不关心。划转充实社保、提高收益上缴,是体现全民共享的一种方式,但肯定不是唯一方式,甚至不是一种最佳的方式。如果我们不能实现制度创新,打通国有资产与全民利益之间互通的“桥梁”,那么,在与国企私有化主张的较量中将弱化支持。

期望2015年,在建设现代企业制度和落实全民所有权利这两个方面取得实质性的理论突破。而这两个方面,在市场经济体制的基本规律中,本来就是统一的整体。以全民所有、全民监管、全民共享三合一为题,奔着问题去,共同想招,一起发力,答案或将水落石出。(梁 军 作者系广东省社会科学院国有资产监督管理研究中心主任)

以人为本推进城镇化中的土地制度改革

推进土地制度的深化改革和创新已成为破解城镇化进程中的社会矛盾、进一步释放城镇化动力、提高城镇化水平与质量的关键之所在

人与土地是城镇化过程中的两大核心要素,既紧密关联又相互制约。工业化进程中,城镇化有效释放了人口红利和土地红利,通过要素资源的重新配置激发了经济发展的活力。然而,随着城镇化进程的推进,受土地制度的束缚,人与土地被割裂的现象日益凸显,并衍生出了一系列问题。如何在城镇化过程中,以人为本地推进土地制度改革,已成为破解城镇化进程的社会矛盾、进一步释放城镇化动力、提高城镇化水平与质量的关键之所在。

不同城镇化人群与不同属性的土地相联系,涉及不同的土地制度,需区别对待

从人的发展角度考察,以人为本的新型城镇化包括三个发展层次:制度性和两栖型城镇化、生存和发展能力的城镇化、福利和生活质量的城镇化。不同城镇化人群,在推进新型城镇化过程中,与不同属性的土地相联系,涉及不同的土地制度,需区别对待。一是,对农村居民,在农业产业化、外出就业等推动下,农村居民具有“不弃地、人进城”的诉求,合理的农村土地流转制度,将有利于释放农村居民城镇化的动机,形成新的城镇化动力,因此,土地制度创新需着重考虑承包权与经营权分离、流转等问题。二是,对近郊农村居民而言,在城镇扩张进行国有化征地过程中,农村居民在失地后被动进行身份城镇化的同时,必须同时考虑其就业等生存、发展能力的城镇化,着重解决以农民权益合理保障为核心的征地制度创新问题。三是,对用地功能实质上已实现城镇化,但土地属性仍为农村集体所有的“城中村”居民,虽已在某种程度上实现了生存发展能力的城镇化,但迫切需要通过提升所在地段的基础设施配套、公共服务等城市性,来实现服务和生活质量上的城镇化,需要着眼于创新土地国有化的征地制度、土地流转制度以及土地经营的市场化机制,实现土地的统一规划利用和效率提升。

然而,在现实城镇化过程中,受土地要素的影响,三个层面城镇化进程均受到限制和束缚,亟须推进土地制度的深化改革和创新。以人为本推进城镇化中的土地制度改革,可着重从以下几方面入手。

创新农地流转体制机制,促进农村产业化经营,释放新型城镇化的新动力

探索农地所有权、承包权、经营权分离的农地流转新机制,是破解土地对农村居民的束缚,释放人口城镇化活力的基本途径。首先,要在积累、总结试点成功经验的基础上,加快全面铺开农村集体土地的确权工作,为保障农民合法土地权益提供制度性基础。其次,要创新农用地流转制度,健全农用地流转的价格机制、市场机制,搭建农地流转公开交易平台,实现市场对农地资源的优化配置,保障流转各方主体的合法利益。再次,要通过农地的市场流转,促进农业产业化、规模化经营,促进农村土地的高效利用,促进农村和农业发展的现代化。此外,应积极探索发展农地金融,积极开展农地信托、农地抵押、农地证券、农地保险的试点工作。

创新征地制度,重构征地收益的补偿分配机制,提高持续保障与发展能力

应积极改革现有征地补偿制度,建立科学的地价评估机制,合理确定征地的补偿水平。重构征地的土地收益分配模式,创新政府、市场主体和居民间的权益协调和动态共享机制,以土地税收返还等形式确保居民的土地动态收益。积极创新征地返还集体建设用地的开发模式,通过统一规划、开发,保障村集体、失地农民获得持续的最大化收益。探索利用征地收入和土地增值收益建立农民就业、创业与发展基金,健全完善失地居民的职业技能培训体系,加大就业、创业培训力度,提升农民进城的生存和发展能力。同时,在所征土地的开发建设和产业发展中,应尽量为失地农民提供更多的就业岗位,满足其就业需求。

创新征地和流转制度,加快“城中村”和棚户区再开发,提升居民的城市性和生活质量

对全面改造的“城中村”,应着重于创新集体建设用地的国有化征地体制机制,提升居民的持续发展能力。对未能全面改造的“城中村”和棚户区,应积极探索政府与市场力量相结合的体制机制,通过开发权转移、容积率补偿等方式,为基础设施和公共服务设施建设提供用地空间,促进“城中村”、棚户区的基础设施建设与公共服务供给。积极推进集体土地经营权的集中流转,引导居民作为主体参与土地市场议价,在保障居民合法权益的基础上,实现土地利用的功能优化与效率提升。积极探索集体土地的金融物权属性,对集体建设用地的市场运作主体、股权结构、收益分成等作出明确规定,明晰集体土地的权责结构,为土地资源的优化配置提供基础。(陈再齐 作者系广东省社会科学院宏观经济研究所副所长、副研究员)

为经济步入发展新常态提供理论支撑

理论上的清醒和自信是坚定道路和制度自信的重要基础。我们只有认真研究、深入认识经济发展的新趋势、新特征、新动力,才能更好地适应、引领经济新常态。须加强经济发展理论研究,历史地、辩证地认识我国经济发展的现状,充分汲取发达国家跨期发展的经验教训,为制定政策提供相适应的理论依据,更好地推动我国经济步入发展新常态。

对我国经济发展态势进行全面深入的分析。要按照中央经济工作会议的要求,充分认识我国经济发展的阶段性特征,准确把握经济发展新常态。应该全面审视我国从传统农业社会向现代工业社会转变以及市场经济从酝酿到基本确立到逐步完善的过程,重点以工业化和市场化为主线,对自然资源条件、人民生活水平、经济结构、人口和劳动力分布、分配方式、对外贸易以及国际经济关系中所处地位等发展特征进行认真详尽的分析。在工业化演进方面,重点研究工业化优先顺序、工业化与城市化、农村剩余劳动与人口流动、工业化与人力资本形成、国民收入水平、城市化规模与速度、产业和地区经济结构变化、环境保护和生态修复等内容,判断工业化进程和所处阶段。在市场化方面,重点研究劳动力、土地、资金、技术等市场的变化,和市场法规、政府职能的调整完善过程,以及对外开放程度、社会保障和公共事业发展水平等内容,判断市场发育程度。我们要把思想和行动统一到中央对消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式等方面趋势性认识和判断上来,充分认清我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理转变的新常态特征,增强加快转变经济发展方式的自觉性和主动性。

对西方市场经济理论进行学习研究借鉴。由于西方市场经济理论已有几百年的发展,其间产生过许多杰出的经济学家和经典的观点和论述,我们有必要学习研究借鉴西方经济学。改革开放以来,我们坚持洋为中用,制定改革发展战略与政策举措,推动经济取得了30多年的快速增长。例如,我们运用一般均衡论和帕雷托最优社会福利论,积极发挥市场交换对于实现资源优化配置和全社会最优福利的作用;运用有效需求理论,探索政府干预经济的途径和办法,发挥政府在市场经济中的宏观调控作用;运用边际效用论和供求论,逐步改革价格形成机制,促进生产和消费协调发展。但我们对西方经济学应该坚持取其精华、去其糟粕。更重要的是,我们必须坚持解放思想、实事求是,从中国的实际出发,勇于探索,大力发展具有中国特色的社会主义市场经济理论。

对发达国家跨期经济发展进行比较分析。当前我国正处在经济转型升级的关键时期,可从工业化、城镇化和农业现代化及政府在经济发展中的作用等方面,比较分析我国和发达国家在不同历史背景的经济发展道路和发展模式、基本政策与经济绩效。与发达国家跨期经济发展相比,当前我国经济发展的不同之处有许多,比如:从工业发展来讲,发达国家产业结构的变化更多地由市场机制引导,在各个产业的前后联系效应引导下依次发生;我国是在国际分工体系已经形成的格局下开展工业化,既要依赖进出口贸易和内需的导向作用,又需要政府制定正确的产业转型升级计划,引导工业化进程。从农业发展来看,我国传统习惯仍然左右着农业生产,农业基础设施还比较落后,农村投资回报率低,农产品市场波幅很大且受到发达国家的控制,政府应该规划农业和工业的协调发展,建立完善土地流转制度,积极推广农业新技术、新品种,提供优惠信贷政策和农产品价格保护,建立比较完善的水利设施和防灾减灾设施。从城镇化来看,一些发达国家依靠市场机制推进工业化与城市化协调发展,使得土地城镇化与人口城镇化基本同步;我国也要遵循城镇化的发展规律,围绕促进产业集聚、分工细化、就业增加、提升有效需求的要求,推进大中小城市合理布局、城市群协调发展。从对外贸易来看,当今发达国家仍然控制着国际分工、国际贸易、国际金融、国际生产要素流动体系的支配权和国际市场“游戏规则”的控制权,我国大部分产业还处在产业链和价值链的中低端,问题的关键在于把不同时期的比较优势转化为贸易中的竞争优势,在于将低技术产品生产上的竞争优势转变为生产高新技术产品的竞争优势,在于加大实施从进口替代转向出口鼓励政策,积极开辟国际市场等。只有在反思发达国家跨期经济发展得失的基础上,才能为我国现阶段经济发展提供更为丰富具体的历史参照坐标和更加符合实际的理论阐述。(熊国平 作者单位:广东省政协)

 


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(责编:杨丽娜、程宏毅)
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