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“一把手”,请出庭

陆睿

2015年01月05日16:17   来源:人民网-中国共产党新闻网

编者按:

“民不与官斗”,曾是中国人立身处世“哲学”之一。

1989年,《中华人民共和国行政诉讼法》制定出台,在国家法律层面宣告了“民不与官斗”的终结。2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改《行政诉讼法》的决定,这也是本部法律25年来首次进行修改。

“民告官”,再次成为社会关注的焦点。而在破解“民告官”难题的道路上,重庆已探索了20多年。

2014年,王中云59岁,帮别人驾驶客车。

他在合川区肖家镇的家里,收藏着一份上世纪80年代的行政诉讼《判决书》。

《判决书》是油印的,上面印着“(1987)合法行字第01号”的文件号。

在“01”数字背后,王中云早年的一次“壮举”跃然纸上。

“民告官”第一人

1986年以前,王中云和家人住在肖家镇哨马街103号。

那是一排土墙房,很挤,也很寒碜。

1986年4月,王中云攒了点钱,决定搞个“大工程”——把临街四间屋改成一楼一底的楼房。

说干就干。

接下来一些日子,新屋一点点长高,王中云心里偷着乐。

却不想,合川县(现合川区)建设委员会和镇政府干部找上门来。

“你家房屋施工未得到审批,而且侵占了部分规划街道——得停止施工。”干部们说。

王中云跳了起来:“开工前,我的申请村主任签字同意了,我又交到镇里,镇里管事的干部也口头同意了!”

一场口水战之后,双方不欢而散。

第二天,王中云收到镇政府停止施工的书面通知。接下来一些日子,县建委和镇上干部也屡次上门劝阻。

王中云都置之不理。

新屋盖好了,县建委的《处罚通知》也送到了——罚款200元,责令拆除侵占规划街道的房屋。

“管事干部同意了的,凭什么罚款?”王中云怒气满胸。

“上法院——行政诉讼!”有人支招。

第二天,他一纸诉状,把县建委告上法庭。

他并不知道,自己这个案子,成了重庆市各级人民法院成立行政法庭一年来受理的第一案。

1987年2月26日,县法院开庭审理此案,上百人挤进现场旁听。

讼战的焦点是“王中云修房是否属于无证施工”。

控辩结束,审判长宣判——因为拿不出核心证据,王中云被判败诉。

当年,他拆了规划红线内的房屋,并承担了诉讼费20元。

“坏就坏在‘口说无凭’——如果当初拿到了书面证明,哪会有这些恼人事!”从此,王中云干任何事都要先“办手续,存凭证”。

王中云诉县建委一案,开启了重庆“民告官”新纪元。

“敢为天下先”

王中云计划修屋之际,应届毕业生刘春焱告别母校西南政法学院(现西南政法大学),进入市人大当了干部。

一报到,他就接到“大任务”——参加制订《重庆市行政诉讼暂行规定》。

“当时,这项立法在全国尚属首例。”忆及当年,刘春焱仍热血沸腾。

上世纪80年代,正值改革开放初期,各类利益纠葛和矛盾激增,群众和政府部门频现摩擦。

如此摩擦,如何解决?

1983年,《民事诉讼法(暂行)》指出一条解决之道——行政诉讼,即普通公民、法人或其他社会组织通过司法程序,以相关政府部门为对象展开诉讼争取合法权益,俗称“民告官”。

可是,《民事诉讼法(暂行)》并没有对行政诉讼具体程序作出规定。

“因为缺乏具体法律程序支撑,法院即使面对行政诉讼也不知如何受理——就像有了路牌,路却没修通。”一位律师如是说。

而修通这条“路”,就是刘春焱和同事们的努力方向。

其时,刚刚成为计划单列市的重庆市,拥有了一定立法权。

通过动用立法权,重庆启动了“铺路”之战。

“重庆市做此项工作时,《行政诉讼法》尚未颁布,我们只能‘摸着石头过河’。”刘春焱说。

在1986年那些充满激情的日子里,市人大立法团队以诉讼基本程序为主线,对每一个诉讼环节都进行谨慎论证,逐项作出了操作规定。

立案条件、诉讼主体、审理程序……随着一块块“拦路石”被搬开,“民告官”之路通畅起来。

1987年,《重庆市行政诉讼暂行规定》出炉,举国瞩目。

“《规定》出台,意义有二。”刘春焱说,一是积累了行政诉讼的实战经验,为随后出台的国家《行政诉讼法》提供了立法经验和操作依据;二是在法理上破除了“民不与官斗”的传统社会伦理,让群众在官民矛盾面前不再“忍气吞声”。

1990年,《行政诉讼法》出台,行政诉讼受理体系迅速覆盖全国。

“路”虽通,却并不平坦。

异地审理避“干扰”

1995年,法官汪华富遭遇到了“民告官”审理的坎坷。

那年,他调任华中某省一区级法院行政庭首任庭长。

上任头两个月,汪华富就连续受理了多起行政诉讼,被告都是区政府。

在受理行政诉讼案件过程中,常会有各级领导跟他“打招呼”。

“哪个区领导不比我大?哪个都可以‘领导’我!”他说。

问题出在管辖权属上——行政诉讼案件受理主要采取属地管辖,即本地法院受理本地行政诉讼案件。

可因人、财、物都受制于当地,让地方权力干扰行政案件受理有机可乘,导致一些案件不能判、不敢判。

地方行政权力“插手”,成为“民告官”的第一大阻力。

如何规避?

2007年,重庆市第三中级人民法院行政庭庭长杨煜参加了一个“试验”。

“试验”核心是异地审理——即让本地法院受理外地行政诉讼。

“我们选取了辖区内的垫江、武隆、南川、涪陵、丰都五个区县,开展行政诉讼异地审理,以此避开地方行政干扰。”杨煜说。

同样的试验,华中一些省份也在进行。

引得各地争相实践——异地审理有何魅力?

“因为它瞅准了‘干扰’的命门。”一位法官评价。

“现在,否决权全部收归三中院——作为中级人民法院,三中院人、财、物都直属于市高级人民法院,不受区县节制,不用看区县‘脸色’。”杨煜说,“原告可以申请异地审理——离开了本土利益网络,‘游说’也就无门。”

至此,“民告官”第一大阻力消解。

“告官不见官”

和基层法官们不同,让律师杨廷瑞挠头的,是“民告官”的另一大阻力——“告官不见官”。

“我和一个政府部门打官司,他们就来了一个副职领导干部。”

“我更惨——他们就派了一个工作人员。”

…………

随着“民告官”制度完善,地方行政“乱插手”现象正在消解。可是,面对行政诉讼,一些行政部门又开始消极回避。

对这个问题,市人大代表杨家学深有体会。

作为律师的他,曾代理过20多件行政诉讼案。“在这些案子的庭审中,被告部门‘一把手’无一出庭。”他说。

“委托出庭人不了解具体工作,也做不了主,老是要‘回去商量’,反复开庭,浪费司法资源,同时也降低了审理效率,让起诉的老百姓怨声载道。”最高人民法院行政庭副庭长王振宇直陈“告官不见官”两大危害。

如何才能让“一把手”出庭?

在参加全市“两会”期间,杨家学曾经接连提交议案,希望出台约束“一把手”出庭应诉的制度。

在大足区,杨廷瑞也在努力。

2013年初,大足区“两会”期间,杨廷瑞提交了《行政诉讼案“一把手”出庭应形成制度》的提案。

…………

在各级人大和政协助推下,《重庆市行政机关应诉办法》酝酿出台,对行政“一把手”出庭作出了明文规定。

随即激起阵阵“涟漪”——大足、合川、荣昌……一大批区县争相出台配套制度。

随着这些制度陆续运转,一个约束“一把手”出庭的体系开始生效。

出庭吧,“一把手”

巴南区跳石镇永隆村村民李世荣,就是这个体系的受益者。

2014年8月20日上午,巴南区人民法院第20法庭,李世荣坐上原告席。

原来,在一块林地权属问题上,李世荣和本村另一位村民发生纠纷。2011年,李世荣发现区林业局在2007年就将《林权证》发给了那位村民,于是认为区林业局“乱作为”,随即状告区政府,要求注销对方《林权证》。

这个本分的农民做梦也没想到——庭审那天,自己竟会和“大干部”对簿公堂。

坐定后,李世荣向被告席扫了一眼。

被告席上,坐着一个中年汉子。

“好像在电视上看到过……”眯眼瞄了一会,李世荣感觉那汉子颇眼熟。

突然,他想起来了,“那是区长陈刚!”

“吃了一惊”的李世荣,并没有因此“手软”。

庭审开始——在随后举证、质证、辩论各个环节,李世荣频频出击。

陈刚也不示弱——以法律法规为依据,逐项论证区林业局行政行为“无违规”。

双方你来我往,激烈交锋。

平头百姓和区县行政首长对簿公堂——这样的画面,不仅仅出现在巴南区。

在城口县,五兄妹联合状告县政府,县长出面参加庭审。

在南川区,区长亲自上庭,应诉村民集体征地公告案。

…………

2014年11月,全国人大通过了修改《行政诉讼法》的决定,对“一把手”出庭作出明文规定。

至此,一个覆盖国家、省(区市)、区县三级的阶梯式制度体系,开始推动“一把手”直面来自百姓的诉讼。

法庭内,李世荣和陈刚的辩论进入尾声,控辩双方进入总结陈词。

此时,出乎意料的事发生了。

陈刚在发言时,竟然向李世荣道谢:“感谢原告通过司法程序来解决问题,而不是通过其他渠道上访缠访,这是群众民主法治意识增强的结果,也给政府公务人员敲响了依法行政的警钟。”

李世荣心里百味交集。

庭审结束,他主动找到陈刚,伸出了手:“不好意思,把你告了。”

“依法解决纠纷——你的行为值得鼓励!”陈刚也笑了。

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(责编:王金雪、秦华)
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