“一把手”，请出庭

编者按：

“民不与官斗”，曾是中国人立身处世“哲学”之一。

1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》制定出台，在国家法律层面宣告了“民不与官斗”的终结。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改《行政诉讼法》的决定，这也是本部法律25年来首次进行修改。

“民告官”，再次成为社会关注的焦点。而在破解“民告官”难题的道路上，重庆已探索了20多年。

2014年，王中云59岁，帮别人驾驶客车。

他在合川区肖家镇的家里，收藏着一份上世纪80年代的行政诉讼《判决书》。

《判决书》是油印的，上面印着“(1987)合法行字第01号”的文件号。

在“01”数字背后，王中云早年的一次“壮举”跃然纸上。

“民告官”第一人

1986年以前，王中云和家人住在肖家镇哨马街103号。

那是一排土墙房，很挤，也很寒碜。

1986年4月，王中云攒了点钱，决定搞个“大工程”——把临街四间屋改成一楼一底的楼房。

说干就干。

接下来一些日子，新屋一点点长高，王中云心里偷着乐。

却不想，合川县（现合川区）建设委员会和镇政府干部找上门来。

“你家房屋施工未得到审批，而且侵占了部分规划街道——得停止施工。”干部们说。

王中云跳了起来：“开工前，我的申请村主任签字同意了，我又交到镇里，镇里管事的干部也口头同意了！”

一场口水战之后，双方不欢而散。

第二天，王中云收到镇政府停止施工的书面通知。接下来一些日子，县建委和镇上干部也屡次上门劝阻。

王中云都置之不理。

新屋盖好了，县建委的《处罚通知》也送到了——罚款200元，责令拆除侵占规划街道的房屋。

“管事干部同意了的，凭什么罚款？”王中云怒气满胸。

“上法院——行政诉讼！”有人支招。

第二天，他一纸诉状，把县建委告上法庭。

他并不知道，自己这个案子，成了重庆市各级人民法院成立行政法庭一年来受理的第一案。

1987年2月26日，县法院开庭审理此案，上百人挤进现场旁听。

讼战的焦点是“王中云修房是否属于无证施工”。

控辩结束，审判长宣判——因为拿不出核心证据，王中云被判败诉。

当年，他拆了规划红线内的房屋，并承担了诉讼费20元。

“坏就坏在‘口说无凭’——如果当初拿到了书面证明，哪会有这些恼人事！”从此，王中云干任何事都要先“办手续，存凭证”。

王中云诉县建委一案，开启了重庆“民告官”新纪元。

“敢为天下先”

王中云计划修屋之际，应届毕业生刘春焱告别母校西南政法学院（现西南政法大学），进入市人大当了干部。

一报到，他就接到“大任务”——参加制订《重庆市行政诉讼暂行规定》。

“当时，这项立法在全国尚属首例。”忆及当年，刘春焱仍热血沸腾。

上世纪80年代，正值改革开放初期，各类利益纠葛和矛盾激增，群众和政府部门频现摩擦。

如此摩擦，如何解决？

1983年，《民事诉讼法（暂行）》指出一条解决之道——行政诉讼，即普通公民、法人或其他社会组织通过司法程序，以相关政府部门为对象展开诉讼争取合法权益，俗称“民告官”。

可是，《民事诉讼法（暂行）》并没有对行政诉讼具体程序作出规定。

“因为缺乏具体法律程序支撑，法院即使面对行政诉讼也不知如何受理——就像有了路牌，路却没修通。”一位律师如是说。

而修通这条“路”，就是刘春焱和同事们的努力方向。

其时，刚刚成为计划单列市的重庆市，拥有了一定立法权。

通过动用立法权，重庆启动了“铺路”之战。

“重庆市做此项工作时，《行政诉讼法》尚未颁布，我们只能‘摸着石头过河’。”刘春焱说。

在1986年那些充满激情的日子里，市人大立法团队以诉讼基本程序为主线，对每一个诉讼环节都进行谨慎论证，逐项作出了操作规定。

立案条件、诉讼主体、审理程序……随着一块块“拦路石”被搬开，“民告官”之路通畅起来。

1987年，《重庆市行政诉讼暂行规定》出炉，举国瞩目。

“《规定》出台，意义有二。”刘春焱说，一是积累了行政诉讼的实战经验，为随后出台的国家《行政诉讼法》提供了立法经验和操作依据；二是在法理上破除了“民不与官斗”的传统社会伦理，让群众在官民矛盾面前不再“忍气吞声”。

1990年，《行政诉讼法》出台，行政诉讼受理体系迅速覆盖全国。

“路”虽通，却并不平坦。

异地审理避“干扰”

1995年，法官汪华富遭遇到了“民告官”审理的坎坷。

那年，他调任华中某省一区级法院行政庭首任庭长。

上任头两个月，汪华富就连续受理了多起行政诉讼，被告都是区政府。

在受理行政诉讼案件过程中，常会有各级领导跟他“打招呼”。

“哪个区领导不比我大？哪个都可以‘领导’我！”他说。

问题出在管辖权属上——行政诉讼案件受理主要采取属地管辖，即本地法院受理本地行政诉讼案件。

可因人、财、物都受制于当地，让地方权力干扰行政案件受理有机可乘，导致一些案件不能判、不敢判。

地方行政权力“插手”，成为“民告官”的第一大阻力。

如何规避？

2007年，重庆市第三中级人民法院行政庭庭长杨煜参加了一个“试验”。

“试验”核心是异地审理——即让本地法院受理外地行政诉讼。

“我们选取了辖区内的垫江、武隆、南川、涪陵、丰都五个区县，开展行政诉讼异地审理，以此避开地方行政干扰。”杨煜说。

同样的试验，华中一些省份也在进行。

引得各地争相实践——异地审理有何魅力？

“因为它瞅准了‘干扰’的命门。”一位法官评价。

“现在，否决权全部收归三中院——作为中级人民法院，三中院人、财、物都直属于市高级人民法院，不受区县节制，不用看区县‘脸色’。”杨煜说，“原告可以申请异地审理——离开了本土利益网络，‘游说’也就无门。”

至此，“民告官”第一大阻力消解。

“告官不见官”

和基层法官们不同，让律师杨廷瑞挠头的，是“民告官”的另一大阻力——“告官不见官”。

“我和一个政府部门打官司，他们就来了一个副职领导干部。”

“我更惨——他们就派了一个工作人员。”

…………

随着“民告官”制度完善，地方行政“乱插手”现象正在消解。可是，面对行政诉讼，一些行政部门又开始消极回避。

对这个问题，市人大代表杨家学深有体会。

作为律师的他，曾代理过20多件行政诉讼案。“在这些案子的庭审中，被告部门‘一把手’无一出庭。”他说。

“委托出庭人不了解具体工作，也做不了主，老是要‘回去商量’，反复开庭，浪费司法资源，同时也降低了审理效率，让起诉的老百姓怨声载道。”最高人民法院行政庭副庭长王振宇直陈“告官不见官”两大危害。

如何才能让“一把手”出庭？

在参加全市“两会”期间，杨家学曾经接连提交议案，希望出台约束“一把手”出庭应诉的制度。

在大足区，杨廷瑞也在努力。

2013年初，大足区“两会”期间，杨廷瑞提交了《行政诉讼案“一把手”出庭应形成制度》的提案。

…………

在各级人大和政协助推下，《重庆市行政机关应诉办法》酝酿出台，对行政“一把手”出庭作出了明文规定。

随即激起阵阵“涟漪”——大足、合川、荣昌……一大批区县争相出台配套制度。

随着这些制度陆续运转，一个约束“一把手”出庭的体系开始生效。

出庭吧，“一把手”

巴南区跳石镇永隆村村民李世荣，就是这个体系的受益者。

2014年8月20日上午，巴南区人民法院第20法庭，李世荣坐上原告席。

原来，在一块林地权属问题上，李世荣和本村另一位村民发生纠纷。2011年，李世荣发现区林业局在2007年就将《林权证》发给了那位村民，于是认为区林业局“乱作为”，随即状告区政府，要求注销对方《林权证》。

这个本分的农民做梦也没想到——庭审那天，自己竟会和“大干部”对簿公堂。

坐定后，李世荣向被告席扫了一眼。

被告席上，坐着一个中年汉子。

“好像在电视上看到过……”眯眼瞄了一会，李世荣感觉那汉子颇眼熟。

突然，他想起来了，“那是区长陈刚！”

“吃了一惊”的李世荣，并没有因此“手软”。

庭审开始——在随后举证、质证、辩论各个环节，李世荣频频出击。

陈刚也不示弱——以法律法规为依据，逐项论证区林业局行政行为“无违规”。

双方你来我往，激烈交锋。

平头百姓和区县行政首长对簿公堂——这样的画面，不仅仅出现在巴南区。

在城口县，五兄妹联合状告县政府，县长出面参加庭审。

在南川区，区长亲自上庭，应诉村民集体征地公告案。

…………

2014年11月，全国人大通过了修改《行政诉讼法》的决定，对“一把手”出庭作出明文规定。

至此，一个覆盖国家、省（区市）、区县三级的阶梯式制度体系，开始推动“一把手”直面来自百姓的诉讼。

法庭内，李世荣和陈刚的辩论进入尾声，控辩双方进入总结陈词。

此时，出乎意料的事发生了。

陈刚在发言时，竟然向李世荣道谢：“感谢原告通过司法程序来解决问题，而不是通过其他渠道上访缠访，这是群众民主法治意识增强的结果，也给政府公务人员敲响了依法行政的警钟。”

李世荣心里百味交集。

庭审结束，他主动找到陈刚，伸出了手：“不好意思，把你告了。”

“依法解决纠纷——你的行为值得鼓励！”陈刚也笑了。

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