主任检察官制度改变了什么？

　　时值年底，夜色之下，佛山市顺德区检察院公诉局的办公室不再像往年那样灯火通明了。“积案少了，再不用年底突击。”出任公诉局主任检察官10个多月，梁毅华不由感叹。

　　2013年11月29日，最高人民检察院正式下发通知，确定顺德区检察院为全国检察官办案责任制改革试点单位，让该院在广东各检院中成为饮“头啖汤”的一批，今年2月18日，改革后的新机制正式运行。

　　人员分类管理，85%的检察人员被重新定位，回归司法属性；主任检察官办案制改革，既解决了基层检察人员晋升“天花板”的问题，又保障了检察官依法独立公正行使检察权；“捕诉合一”、“分片包干”、反贪反渎合一、侦查预防合一等工作模式，实现检务力量的整合；打造以强化检察官执法责任为重点的监督体系，防止检察官滥用权力……

　　党的十八届四中全会明确提出，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离……完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。这恰是对顺德区检察院先行先试，改革成效的充分肯定。

　　●南方日报记者 赵杨 通讯员 陈云飞 贺金慧

　　司法职能整合、办案流程再造

　　立案侦查职务犯罪案件同比增长55%

　　今年以来，顺德区检察院进行了一场大刀阔斧的调整。

　　通过改革，该院原有的14个内设机构整合为“三局一办”：即公诉局、诉讼监督局、反贪污贿赂渎职侵权局、检察长办公室，按照准事业部制模式运作，实行扁平化管理。改革后，公诉局实行“捕诉合一”和“分片包干”的工作模式。诉讼监督局内，集中教育、建议、纠正、查处等监督手段，加强和规范对司法活动的法律监督。反贪污贿赂渎职侵权局实行反贪、反渎合一，侦查、预防合一，实行专业化的工作分工。

　　长期以来，检察院内部运行行政化限制了检察权的充分发挥。侦查监督、批捕、公诉、控告申诉……检察机关内部完全按照诉讼环节设置机构。案件由一个部门受理完再转交给另一个部门，“有的时候，批捕科提供的法律文书材料并不能满足公诉科的要求，”长期在公诉部门工作的梁毅华告诉记者，在这种情况下，公诉科就要把案宗重新调起，要求侦查部门补充侦查，这一来一回之间，几个月的时间就过去了。这就是年底，公诉部门积案颇多的主要原因之一。

　　改革后，检察权运行机制得到优化，这在公诉局最为明显。2014年9月，顺德区公安局受理了一宗9人殴打一人致其轻伤的案件，随后通知顺德区检察院公诉局介入，参与指导案件侦查工作。公诉人员根据证据材料，立即批捕3人，并很快起诉了他们，另有3人存重大嫌疑，但需要公安部门补充侦查。3个月后，前期被批捕的3人已一审判决，后3人也已被顺利批捕。

　　“如果仅捕了3个人，到了公诉部门才发现需要另外3人进行补充侦查，半年多的时间就过去了。”梁毅华告诉记者，快的原因在于前期引导侦查、批捕、起诉全由一个团队负责到底。

　　据统计，改革后，在公诉局，公诉案件的平均办理时间从16.8小时下降至12.6小时，公诉积案比例由20.9%下降至16%；在不捕率基本维持变化不大的情况下，捕后存疑不起诉率从2.91%下降至0.23%。在诉讼监督局，“诉讼监督内容集中、诉讼监督手段集中”机制突显了监督的整体效能。办案组成员今年已主动发现16条立案监督线索，目前已经对顺德公安局3名干警立案侦查，对司法领域的法律监督力度明显加强。反贪渎局改革以来共立案侦查34件39人，与去年同期相比分别增长55%、35%。

　　形成以主任检察官为核心的办案体制

　　主任检察官提出异议要在检委会裁决

　　“此次检察官办案责任制改革最核心的就是探索建立检察官办案责任制，通过检察长授权将部分事项的决定权授予主任检察官行使，让检察权按照‘谁办理、谁决定、谁负责’的模式运行，保障检察官依法独立公正行使检察权。”顺德区检察院检察长杨炯说。

　　改革的第一步是检察人员分类管理。该院将检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员，对各类检察人员实施分类管理。其中规定，检察官和检察辅助人员占该院在编在职人员总数的85%，司法行政人员占15%。按照不同的职位要求，检察院对三类人员分别实施分类录用、任免、考核、培训。根据工作需要，各类人员可以在各自类别内交流，符合任职资格条件的也可以跨类别交流。

　　经过严密的考试遴选，该院共成立了43个主任检察官办案组。虽然等级有所不同，但办案地位平等。每个组由一名主任检察官和N名检察辅助人员组成，主任检察官对案件负总责。据工作性质的不同，N也不同，比如公诉局原则上N≤2，而有侦查权的业务部门如反贪渎局N≥2；同时当有侦查权的业务部门遇到专案、大要案时，实行集群式办案模式，即由副局长指挥、协调多个主任检察官团队联合办案。

　　以往，检察机关的审批办案模式是“检察人员承办、部门负责人审核、主管检察长或检察委员会决定”。检察人员要一级一级地向上汇报，从部门分管副主任到部门主任再到分管副检察长。“较长的流程，让责任逐层上交，最后的决定者，往往没有亲历案件的办理过程，违反了司法的亲历性原则，既不能调动一线办案人员的积极性和责任感，也不能保证检察官依法独立公正行使检察权。”杨炯说，“改革就是让办案者决定，让决定者负责。”

　　改革之后，主任检察官真正主导了执法办案。以公诉局为例，主任检察官对办案中90%的事项均自行作出决定，比改革前提高了约30%。除非不捕不诉等重大事件，否则主任检察官完全可以自己做主。如有一些异议，主任检察官可提交主任检察官联席会议讨论。不过，联席会议提出建议也仅供主任检察官参考，目前来说，联席会议意见与主任检察官意见不一致时，主任检察官采纳多数意见的约占80%，按个人意见办理的约占20%。

　　“改革之后，总的感觉是需要我亲自过问的案件少了，检委会讨论案件的次数也少了，”杨炯说，“对于办案质量，我比较放心，因为主任检察官们比我更紧张。”

　　“改革后，压力大了很多，以往都是和同事们一起办案，谁负责任，说不清，现在完全让我负责，而且是终身负责，就要凡事亲力亲为了，不敢有半点马虎。”诉讼监督局副局长、主任检察官李安庆对记者说。

　　打破基层检察官晋升“天花板”

　　主任检察官分8级3年一考核

　　检察官办案责任制改革还解决了晋升“天花板”的问题。在顺德区检察院，一个普通检察人员的晋升仅有四级：正股、副科、正科、副处（检察长）。绝大多数人终其一生也就是个副科级干部。“就是提拔为副科级，都是很难的，”杨炯说，以原公诉科为例，四五十人的部门仅有4个副科级的岗位。

　　有些干部甚至在副科、正科的岗位上一干就是几十年。顺德区检察院的检察人员告诉记者，有的一线办案人员办案十几年、几十年都提拔不上来，为了提级别不得不转到后勤、行政部门，这无异于人才的浪费。

　　主任检察官制度再塑了检察官职业的晋升层级。首先，以目前的人数比例来算，顺德区检察院仅有48个主任检察官的名额，因此想成为主任检察官就要经过考核；其次，主任检察官共设置八个层级，最低为八级，对应正股级检察员，享受副科级待遇，最高为一级，对应正科职检察员，相当于该院的副检察长。三年一届，考核获得连任者，可自动晋升为上一级主任检察官，同时，行政职级根据干部管理相关规定由区委考察晋升。与此同时，检察官的晋级实行一定比例的淘汰机制，不合格者被淘汰出局。

　　如此，一个专业化、职业化的检察官发展路径得以铺就。待遇逐层上升、荣誉感与地位也得到体现。

　　当然，主任检察官的权力不是无限的，不是没有制约的。

　　顺德区检察院专门制定了以强化检察官执法责任为重点的监督体系。内部监督方面，检察院以执法办案质量为目标导向，通过案件管理机制，对检察官执法行为进行全流程监督。外部监督方面，以社会评价体系为抓手，改革以来，该院定期走访公安、法院、律师事务所等单位，并向当事人发放问卷调查，了解检察官是否有滥用职权的行为。目前已发出1984份调查表，无有效投诉。同时，该院还紧密结合检察官办案责任制试点改革和队伍建设实际，制定了《检察官职业伦理构建规划纲要》，通过以检察官职业伦理体系全面推进为抓手，不断强化检察官的内心约束，初步打造形成了“内心约束”、“外部评价”与“问责惩戒”相结合的全新的“三位一体”廉政建设体系。

(来源:南方日报)