优于CEPA开放措施均将适用于港澳

　　12月18日签署的内地与香港（左）、澳门（右）《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）在广东省对港澳基本实现服务贸易自由化的协议，将广东服务业对港澳开放推至新高度。

孙彤。

张光南。

　　■亮点解读

　　一直以来，广东省都是港澳服务提供者通过《安排》投资内地的首选之地，也是内地对港澳开放程度最高的地区。12月18日签署的内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）在广东省对港澳基本实现服务贸易自由化的协议，则进一步将广东服务业对港澳的开放推到了新的高度。

　　据悉，此次签署的协议按照“一国两制”的原则和世界贸易组织的规则，采取“准入前国民待遇加负面清单”的管理模式，在《安排》及其10个补充协议的基础上进一步对港澳扩大开放。根据中央对港澳一视同仁的原则，内地对澳门的开放与对香港的开放方案内容基本一致，仅在个别领域根据澳门的实际情况进行调整。

　　记者了解到，此次签署的协议正文分为十章十五条，对于《安排》的关系、适用范围、国民待遇、保留限制性措施、金融审慎原则、专章、跨境服务、最惠待遇、一般例外与安全例外、政府采购、保障措施、投资便利化等问题分别作出了原则性的规定。

　　拟签署的协议附件分为内地在广东省对香港、澳门开放服务贸易的具体承诺和香港、澳门向内地开放服务贸易的具体承诺。内地在广东省向港澳的扩大开放，包括两部分内容：一是商业存在方式下以负面清单形式保留的限制性措施。按世界贸易组织服务贸易分类标准160个部门的分类，逐个领域作出具体承诺。对于有保留限制性措施的领域，列明具体限制性措施。二是跨境服务、电信领域、文化领域以正面清单的方式列明新增开放措施；同时，为支持香港草根阶层北上创业，对个体工商户做了更大的开放，新增开放行业84个，累计开放行业达130个。

　　值得注意的是，关于与《安排》的关系和适用范围，该协议仅适用于广东省，具有过渡性质，无需对《安排》及其补充协议进行修订。《安排》已采取的其他开放措施仍然有效，继续在内地全境实施。

　　商务部副部长高燕介绍，《协议》主要有四个方面特点：一是开放模式新。与以往CEPA协议相比，新签署的《协议》以负面清单为主，绝大多数部门以准入前国民待遇加负面清单的开放方式予以推进，少数敏感部门继续采用正面清单的开放方式。二是开放部门多、水平高。开放部门将达到153个，涉及世界贸易组织服务贸易160个部门总数的95.6%，其中58个部门拟完全实现国民待遇；在采用负面清单的134个部门中，保留的限制性措施共132项；采用正面清单扩大开放的部门新增27项开放措施，其中个体工商户新增开放行业84个，累计开放行业达130个。三是将给予港澳最惠待遇以协议的方式进一步明确下来，即今后内地与其他国家和地区签署的自由贸易协定中，优于CEPA的开放措施均将适用于港澳。四是市场开放与深化改革同步推进。为切实推进自由化的工作，内地各有关部门已会同广东省对港澳探索建立健全与负面清单管理模式相适应的相关配套制度，将为广东与香港基本实现服务贸易自由化提供制度保证。

　　■权威解读

　　商务部台港澳司副司长孙彤接受南方日报专访：

　　粤港澳服务贸易自由化协议是“CEPA升级版”

　　在12月18日的CEPA在广东省对香港基本实现服务贸易自由化协议签署仪式结束后，来自商务部、人民银行、银监会、证监会、保监会等14个中央部委有关负责人和广东省相关厅局负责人，与香港方特区政府相关部门负责人一起，向香港媒体介绍了粤港澳服务贸易自由化协议的情况和亮点。会上，商务部台港澳司副司长孙彤接受了南方日报记者专访，对《协议》进行权威解读。

　　南方日报：此次签署的《协议》，和以往签署的CEPA协议有哪些不同？

　　孙彤：与以往的CEPA协议有很大的不同。首先，此次服务贸易自由化在广东率先基本实现的协议，就是过去CEPA服务贸易的升级版。2011年，国务院提出，到“十二五”期末，通过CEPA基本实现内地和香港服务贸易自由化。其中一个重要的步骤，就是在广东先行先试。第二个重要特点，是内地第一次以“准入前国民待遇和负面清单”的形式签署的，通过在广东先行先试，来推进内地与香港基本实现服务贸易自由化，明年相关措施还将扩大到内地全境。

　　所谓“准入前国民待遇”，在市场准入方面，国际上一般会分成10个环节，其中前面四个环节，就称为“准入前”，指的是企业进入一个市场，在正式经营得到许可之前的程序。那么剩下的准入后的国民待遇，是指进入市场后能否享受到和当地企业同等的条件。我们这次是首次对港澳资企业实行“准入前国民待遇”。

　　而负面清单，和“国民待遇”的概念也是息息相关。就是把港澳服务业提供者进入到内地的、仍然要设定的限制性措施全部都列出来，剩下的就和内地的企业条件完全一致。负面清单，我们一般说“非进禁即许”，也就是限制性措施之外的，港澳企业进入到内地都与内地企业享受同等的条件，待遇完全一致，。当然要遵守内地的法规的规管。这是内地第一次以这样的形式对外签署自由贸易协议，极大地提高了内地对香港的开放度。

　　决定签署实施上述协议，我认为，这不仅仅是对政府的考验和要求，也是对业界、对社会的要求。业界也需要转变观念，认真考虑如何利用好这样的负面清单。过去都是正面清单，CEPA一共开放了多少条，能做多少写多少，但现在不是问我能做什么，而是你去看什么东西是你不能做或有限制性的，其他都可以按照内地的条件去做，开放幅度和空间是大大提高。期间还需要一个对协议不断加深理解的过程。

　　南方日报：我们注意到，《协议》中也提到了审批制改为备案制，您能否为我们解读一下？

　　孙彤：是的，为更好地落实准入前国民待遇和负面清单的开放形式，内地开始着手研究制定配套措施，特别是在广东省。但是和负面清单相配套的措施，是全新的管理的理念，需要制定相当多的配套措施。而你所提到的就是在CEPA里面一项相当重要的配套措施：对符合条件的港澳服务提供者公司设立及变更的合同、章程审批改为备案管理，并制定相应的备案管理办法。

　　过去，所有的外资包括香港的投资进入内地，合同和章程都需要审批，那么这个协议实施以后，香港服务业提供者按照协议内容，到内地投资，除了有限制性条件的需要审批，其剩余的投资和经营行为，只要和与内地企业享受同等待遇的，投资和经营行为都一律改为备案。这个也是非常大的变化，将大大提高投资便利化水平。

　　南方日报：上海自贸试验区也有负面清单，那么《协议》的负面清单和自贸试验区相比有何不同？

　　孙彤：这里首先需要解释自贸试验区和CEPA的区别。两者一个是FTZ（Free Trade Zone），是缔约方境内的一部分。具体来说，上海自贸区是面向所有外资的，包括各个国家的企业，投资的地点只能在上海自贸试验区之内。而另一个是FTA（Free Trade Area），是在两个或两个以上独立关税主体之间，就贸易自由化取消关税和其他限制性贸易法规。而内地和香港、澳门，现在签署的是属于FTA的自由贸易协议，是两个经济体之间的具有排他性的优惠措施。也就是说，除了港澳企业，其他的外资企业均不能享受。目前，协议明确在广东先行先试，那么港澳服务提供者在广东全省均可享受，过去的CEPA补充协议，则在整个内地可以享受。

　　还有，上海自贸试验区的负面清单，分类标准和CEPA也完全不一样。上海自贸试验区是按照国民经济行业分类，CEPA是按照世界贸易组织《服务贸易总协定》的服务部门和联合国中央产品分类标准制定负面清单，与国际标准接轨。此外，上海的开放领域包含了服务业以外的领域，而CEPA只针对服务业。

　　南方日报：我们注意到，《协议》中提到将给予港澳最惠待遇，这个怎么理解呢？

　　孙彤：在《协议》中，双方签署了最惠待遇。今后内地与其他国家和地区签署的自由贸易协定中，优于CEPA的、或者说开放水平高于CEPA的开放措施，均将自动适用于港澳。也就是说，CEPA会一直保持内地对外开放的最高水平。其实过去CEPA一直是按照这个原则去做的，但这是第一次以协议的方式进一步明确下来，有了机制性、法律性的保障。

　　■专家解读

　　专家称《协议》的签署是一种全新的开放模式

　　“负面清单”最大亮点在于“高度开放、国际标准”

　　粤港澳服务贸易自由化协议的签订，将对广东深化改革的进程带来什么改变？又将对粤港澳合作带来什么深层次的影响？中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任张光南接受了南方日报记者专访，对协议进行独家解读。

　　“负面清单”达到国内最开放的服务贸易协定水平

　　南方日报：此次协议的签署，是内地首次采用准入前国民待遇加“负面清单”的方式签署，您对此怎么看？

　　张光南：我认为中国开放有三个里程碑：1978年改革开放，2001年中国加入WTO，以及这次准入前国民待遇加“负面清单”的方式签署。这是一种全新的开放模式，也是我国经济管理的重大创新，以开放促改革，以对外开放促对内开放。

　　与过去CEPA及其补充协议采取“正面清单”开放的被动性不同，“负面清单”是政府治理理念上的根本转变和创新。“负面清单”的实施将根据“主动开放、主动放权、主动引导、主动服务”原则，实施政府权责“正面清单”、备案制、信用管理体系等政策配套。如在主动开放和主动服务方面，“在政策制定时加强企业参与度；政策实施前，征询企业意见；政策实施后提供企业反馈的通道，及时修改不适政策”等，加快实现“对内对外开放相互促进，以“开放”促“改革”的目标。

　　该份协议有6个关键点或者说是亮点：

　　一是高度开放。我认为“负面清单”已达到国内最开放的服务贸易协定水平，超过《中国（上海）自由贸易实验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）、《外商投资产业指导目录（2011）》等文件的开放程度，在这些文件中对同一行业规定不一致时，采取开放程度最高或行业限制最少的规定。

　　二是国际标准。为使粤港服务贸易自由化“负面清单”符合国际规范，并与CEPA的衔接，采用国际规范的部门分类和行业代码标准。

　　三是中国实际。在符合国际规范标准的基础上，课题组为了符合中国实际作出了专门的修改与补充。如在各国间自由贸易协议文本中，一般将限制类型分为“国民待遇”限制和“市场准入限制”两类。但课题组考虑到将“准入前国民待遇”从“国民待遇”中分离出来单独作为一种限制类型，既符合中国处理外来投资问题传统，也更容易理解。

　　四是优势互补。根据双方产业的优势互补进一步降低香港服务提供者进入广东的门槛，推动粤港服务业进行深度合作。

　　五是逐步推进。CEPA自2004年10月到2013年8月共签署了十份补充协议，这种逐步开放的办法，考虑了市场接受能力和风险，反映出每个行业开放路径。因此，《协议》也参考CEPA的开放路径，逐步减少限制，分期执行目标，“由点带面、先试再行”、“阶段推动、循序渐进”推动服务贸易自由化进程。

　　六是底线思维。根据世界各国自由贸易协定和我国的实际需要，课题组制定粤港服务贸易开放的底线，保证国家安全和社会安全等底线的前提下，推动粤港长期经济合作和繁荣稳定。

　　以“开放”促“改革”

　　倒逼政府职能转变

　　南方日报：CEPA自2003年开始签署，先后签署了十份补充协议，从2008年开始在广东先行先试，而《协议》仅适用于广东省，可以说是质的飞跃。加上广东刚刚入围第二批自贸园区，您认为这将对粤港澳合作带来什么样的推动作用？

　　张光南：从粤港澳服务贸易“负面清单”实施目标上来看，我认为这代表了全新的开放模式。

　　首先是对外开放，《协议》的“负面清单”与“管理措施”参考了CEPA的开放路径，逐步减少限制，分期执行目标，“由点带面、先试再行”、“阶段推动、循序渐进”推动服务贸易自由化进程。我建议以后要逐步开放，因此我们现在看到的是“负面清单”的基本版。广东省已基本实现粤港澳服务贸易自由化，我们的目标是率先完全实现这个目标。

　　其次是对内开放，以“开放”促“改革”。“负面清单”作为新的管理模式，实施原则是“法无禁止即自由”，对于“负面清单”以外的领域，各类市场主体依据公平公正的原则依法进入市场。因此，“负面清单”管理是市场化改革深入和法制化管理健全的集中体现，必然要求广东省各级政府部门在管理模式上做出相应改革，转变政府职能，理清政府和市场关系，完善相关配套措施，以适应“负面清单”的实施。

　　第三是粤港澳共建综合竞争力的世界级“都市圈”、“产业群”和“优质生活圈”。香港作为亚洲的国际服务平台，其生产性服务具有国际化和专业化的特点，并且香港能提供全面而完善的专业服务，涵盖法律、会计、审计、建筑、工程以及管理顾问等多个领域。而广东制造业对生产性服务有巨大的市场需求。因此，将香港服务业引入广东，以其完善的生产性服务业体系，推动广东传统制造业转型升级；以其高质量的专业服务与科技创新产业，促进广东先进制造业的快速发展。此外，粤港两地地理位置相邻、产业互补、国际国内经验各有侧重，因此粤港服务业“错位发展，优势互补”，具有广阔的合作前景。

　　潜在风险包括国家安全、金融风险和产业冲击

　　南方日报：“负面清单”的实施，对于政府职能转变提出新的挑战。您认为需要重点防范哪些风险？对今后的实施有什么建议？

　　张光南：在粤港澳服务贸易“负面清单”实施过程中的潜在问题主要来自风险管理方面，主要包括三方面：

　　一是国家安全。香港作为国际化大都市，其产业国际化程度较高，世界各国政府部门、国际组织和跨国企业都在香港设有分支机构。粤港澳服务贸易“负面清单”的实施和对港澳服务企业开放，应针对涉及国家安全和国家战略性技术的军事研发、国家智库、决策咨询等行业制定禁止和限制措施。

　　二是金融风险。香港作为国际金融中心，金融自由化程度较高，粤港澳服务贸易“负面清单”的实施可能带来短期资本大规模跨境流动的风险、套利套汇风险和国内外非法洗钱等金融风险。

　　三是产业冲击。粤港两地服务业发展水平存在差异，发展较成熟的香港服务业进入广东省将对省内相对发展落后的服务业产生冲击，因此应根据优势互补原则和产业规划引导降低产业冲击风险。

　　《协议》的签订代表着我们在开放的进程上迈开了极为重要的一步，但接下来如何走得好，关键还在于实施。我认为粤港澳服务贸易“负面清单”实施体现了八项管理创新，首先是政府权责的界定；其次是政府职能的区分，将“管理”与“服务”区分开；以及在商事制度改革、信用体系建设、争端解决模式、程序信息透明、政策与商务推广、行业标准与行业研究方面的管理创新。

　　■名词解释

　　服务贸易四种服务提供方式，即商业存在、跨境交付、境外消费、自然人流动（后三种方式以下统称为跨境服务）。

　　商业存在（Commercial Presence）：一成员的服务提供者在任何其他成员境内建立商业机构（附属企业或分支机构），为所在国和其他成员的服务消费者提供服务，以获取报酬。包括通过设立分支机构或代理，提供服务等。如一国电信公司在国外设立电信经营机构，参与所在国电信服务市场的竞争就属于“商业存在”。

　　跨境交付（Cross-border Supply）：一成员服务提供者在其境内向在任何其他成员境内服务消费者提供服务，以获取报酬。它可以没有人员、物资和资本的流动，而是通过电讯、计算机的联网实现，如一国咨询公司在本国向另一成员客户提供法律、管理、信息等专业性服务。

　　境外消费（Consumption Abroad）：服务消费者到任何其他成员境内接受服务。例如:病人到国外就医;旅游者到国外旅游;学生、学者到国外留学进修等等。

　　自然人流动（Movement of Natural Persons）：服务提供者在外国境内向在该成员境内的服务消费者提供服务，例如专家教授到国外讲学、作技术咨询指导，文化艺术从业者到国外提供文化、娱乐服务等等。

　　南方日报记者 吴哲

　　实习生 彭琳 香港、澳门报道

　　图 本报资料图片

　　A09版-A12版统筹 江华

(来源:南方日报)